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  一、文件起草背景

  党中央、国务院高度重视残疾人工作。党的十九大和十九届二中、三中、四中、五中全会精神，把残疾人事业纳入经济社会发展大局，充分体现对残疾人“格外关心、格外关注”。市委、市政府坚持以人民为中心的发展思想，严格按照“全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”的要求，将残疾人工作作为保障民生、促进经济社会发展的重要内容。2021年8月发布的《上海民政事业发展“十四五”规划》和《上海市残疾人事业“十四五”发展规划》（以下简称“规划”）均提出：“新增不少于2000张重度残疾人养护床位，努力实现对18周岁以上不满60周岁的重残无业人员特别是重度精神和智力残疾人“应养尽养”的目标。为落实《规划》明确的任务目标，需要尽快制定发布相关实施意见。

  二、文件起草过程

  2021年12月，市残工委印发《上海市残疾人事业发展“十四五”规划主要发展指标责任分工和主要任务分工的通知》，明确市发改委、市民政局、市残联、市财政局、市规划资源局和各区人民政府为落实规划指标的责任部门。

  为落实《规划》任务，市民政局于2021年12月启动《关于推进本市“十四五”期间困难重度残疾人养护机构及床位建设的实施意见》（以下简称“实施意见”）的拟制工作，深入浦东重残养护院、松江蓝色港湾福利院、浦东养老服务和社会福利事务中心等单位进行实地调研，与市残联密切沟通掌握基础数据，与市发改委、市残联、市财政等部门研讨协商文件的基本框架和内容。2022年1月下旬，正式起草《实施意见》（征求意见稿）。2022年2月-3月中旬，多次专题研究修改文件。6月中旬，再次启动，并按照重大行政决策项目的法定流程分别组织完成公众参与、专家论证、风险评估等流程，与此同时也同步征求了各区及相关部门意见。8月30日，民政局局长办公室讨论通过。10月31日，市政府批准同意。

  三、文件主要内容说明

  （一）关于总体要求

  围绕《规划》明确的约束性指标和试点任务进行顶层设计，在推进残疾人专业照护服务体系建设的总体框架内，重点聚焦“困难重度残疾人”这一特别需要扶助的群体，对标“十四五”规划任务，进行部署和安排。按照“精准、合理、规范”的原则，市、区和相关部门协同发力，努力实现对残疾人扶助更加精准专业，养护机构布局更加合理均衡，机构运营管理更加科学规范。

  （二）关于主要目标。明确了3项目标：一是《规范》明确的新增困难重度残疾人养护床位不少于2000张约束性指标；二是各区均至少设置不少于一所困难重度残疾人养护机构；三是各区同时试点在现有养老机构内设置“老养残照护单元”。

  （三）关于困难重点残疾人养护机构和床位建设。对于“机构和床位建设”，拟采取“市、区共同发力”的原则。市级重点解决精神障碍残疾人床位需求，区级按照困难重度残疾人所占的比例落实任务指标。具体为：浦东新区完成不少于400张床位；普陀、闵行、宝山、金山、青浦、奉贤、崇明等7个区（辖区困难重度残疾人数占全市困难重度残疾人总数的比例超过5%）各完成不少于150张床位；黄浦、徐汇、长宁、静安、虹口、杨浦、嘉定、松江等8个区（辖区困难重度残疾人数占全市困难重度残疾人总数的比例小于5%）各完成不少于100张床位。并提供了规划新建、存量资源利用和利用现有入住率较低的养老机构改造三种方式供选择（各区也可根据实际灵活创制完成任务的方式），资金由区级财政负责。

  （四）关于试点“老养残照护单元”。根据市残联统计，2021年本市全年龄段重度残疾人中，老养残残疾人约1.26万人。其中，困难重度老养残残疾人约5553人。老养残家庭面临养老、照护残疾人双重压力，尤其是70周岁以上的老年人，由于感情原因不舍得将残疾人子女单独送到机构，但是自身已无能力照护重残子女，为此，文件提出试点“老养残单元”。要求各区在完成任务指标的基础上，综合评估本区域内“老养残”家庭的底数和对养护服务的实际需求，选择1-2家养老服务机构试点设置“老养残照护单元”。“老养残”困难家庭初步界定为：由本市户籍且年龄70周岁以上老年人和需要其照护但已无能力照护的重度残疾人子女组成的，人均收入低于本市低收入水平的家庭。此类家庭面临养老、照护残疾人双重压力。

  （五）关于相关保障措施。一方面，明确各区人民政府的主体责任和完成任务的时限。另一方面，提出下一步拟配套制定有关服务标准、入住标准、运营补贴、机构监管、评估等一系列政策措施，明确责任部门和单位。