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根据《上海市重大行政决策程序规定》《上海市重大行政决策风险评估工作规则》等相关规定，局组织开展《关于推进老年人意定监护制度的若干意见（草案）》风险评估活动，对《关于推进老年人意定监护制度的若干意见（草案）》（以下简称《若干意见（草案）》）实施可能引发的社会风险进行评估。

一、重大行政决策事项基本情况

根据本市老龄事业发展促进中心预测，“十五五”“十六五”期间，本市户籍老年人口数量及占比将持续攀升，高龄化进程将进一步加快。在此背景下，因疾病、认知障碍等原因导致自主表达意愿能力下降的老年人群体规模将逐步扩大。特别是近年来本市纯老家庭、独居老人数量亦呈现持续增长态势，亟需通过意定监护制度为有需要的老年人提供“未雨绸缪”的监护安排，确保其在丧失或部分丧失民事行为能力时，仍能通过预先选定的监护人实现意愿表达与权益保障。“上海老人赠房产给水果摊主”案宣判后，社会对意定监护制度的关注度显著提升，本市意定监护咨询量大幅增加，反映出这一需求呈增长趋势。

《中华人民共和国民法典》第三十三条明确规定：“具有完全民事行为能力的成年人，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人。”《中华人民共和国老年人权益保障法》第二十六条、《上海市老年人权益保障条例》第十八条亦规定老年人可“协商确定自己的监护人”。但上述规定仅为原则性指引，难以直接指导实践操作。比如：缺乏配套实施细则与统一办理流程规范，监护监督、争议处理、兜底监护衔接、监护撤销等关键环节无明确操作指引，易因标准模糊引发实践争议，甚至损害被监护人权益，导致意定监护制度难以落地。制定《若干意见（草案）》，可以将上位法原则性规定转化为具体举措，推动意定监护制度在本市规范实施，切实保障老年人合法权益。

《若干意见（草案）》共12条内容，主要包括以下几个方面：一是明确开展意定监护工作的原则（第一条）。二是明确政府职能（第二、三条）。三是围绕制度落地实施提出5项举措（第四至八条），包括：强化普法宣传力度，建立常态化咨询机制；加强专业监护社会组织培育，支持其提供相关服务；制定老年人意定监护协议示范文本，支持引导当事人通过示范文本规范明确各方权利义务，建议老年人设立监督人；引导当事人向公证机关申请办理意定监护公证，明确当事人可以邀请居、村委进行见证；明确民政部门和居、村民委员会应当依法监督意定监护人履行监护职责，建立本市老年人意定监护信息归集查询平台等。四是聚焦权益保障完善配套机制（第九至十二条），包括：明确老年人民事行为能力鉴定流程；健全意定监护兜底保障机制，确保特殊情形下被监护人权益有效维护；优化法律援助申请程序，畅通申请渠道，为符合条件的当事人提供便捷法律支持；强化监护监管措施，切实保障老年人合法权益。

二、风险评估过程及意见反映情况

2025年6月18日，市民政局召开了风险评估会，邀请市政法委、公安局、市区信访办等部门同志开展风险评估，系统梳理《若干意见（草案）》实施中可能出现的程序漏洞、权益纠纷及执行障碍，针对性制定防范预案，为政策落地筑牢安全底线。参会的专家意见高度一致，均支持制定老年人意定监护工作规范性文件。大家一致认为，老年人意定监护工作对于保障老年人权益十分重要，政策文件出台有利于行业依法监管、服务规范有序、产业提质增效、银发经济安全发展。

此外，为更好了解社会各方对此重大行政决策的反映和意见，我们还开展了一系列意见征集工作：一是结合修改《上海市老年人权益保障条例》，开展人民意见建议征集活动，将老年人意定监护作为征求意见的重要议题之一，线上线下共征求到有关意定监护的相关意见建议23条。二是面向老年人开展意定监护需求问卷调查，回收有效问卷4260份，系统分析年龄、性别、子女情况、居住情况等因素与意定监护选择的关联，重点研究影响意定监护意愿的核心因素及设置监督人的意愿，为机制设计提供量化依据。三是认真梳理并学习人大代表、政协委员有关意定监护的建议提案，在起草过程中充分吸收合理意见，提升制度的针对性和可行性。

总体来说，社会各方均希望针对老年人意定监护工作尽快出台专项法规或规范性文件，以明确老年人意定监护相关程序和要求、建立意定监护监督机制、完善相关部门协同工作机制、大力培育专业社会组织等工作内容，相关意见建议已吸收采纳，并体现在《若干意见（草案）》中。

三、重大行政决策的风险点、风险源及风险的影响

五位专家均提出：此次重大行政决策的风险点主要是社会稳定风险，并列举了以下风险影响：

1.由于缺乏上位法规定，老年人意定监护工作在制定操作细则方面存在较大难度。

2.“失独”老人群体需要增加帮扶的力度，需要掌握他们对意定监护以及相关养老政策方面的诉求、反映。

3.法定监护人与意定监护人之间可能会存在责任划分纠纷。

4.由属地居委托底，可能存在基层治理压力，激化社区矛盾。

5.动态监督意定监护人存在一定困难。

四、重大行政决策风险等级

针对《若干意见（草案）》，本次参与风险评估会的五位专家均给出“低风险”的风险评估等级。

五、重大行政决策风险防范和化解措施

鉴于全国和本市老年人意定监护工作经营现状，从政策文件出台稳评的角度看，还需要慎重研究决策，专家们提出以下风险防范和化解措施：

一是要进一步梳理工作底数情况。建议全面排查本市涉及老年人意定监护工作底数，包括老年人意定监护需求情况、现有从事监护服务社会组织经营情况、相关监护监督服务矛盾情况，以及政策文件实施后对现有社会面影响程度数据测算情况分析。在此基础上，进一步从社会互适性、区域平衡性、发展创新性上研究考量，清晰界定监护监督服务社会属性（经营机构性质、养老服务功能等），强化行业规范监管，从源头上研判分析、防范化解风险，为政策文件平稳有序推进奠定坚实基础。

二是要进一步加强职能定位协同。从目前情况看，政策文件涉及多个政府职能部门事权，但相关行业领域监管边界尚不完全清晰的情况下，政策文件出台需要进一步系统整合行政资源（司法、民政、市场、卫健、房管、金融、规资、税务、妇联、残联等），特别是涉及决策权限、决策内容、决策程序和决策时机还需要慎重研究决策。建议政策文件进一步梳理职责分工，使其更加具有可操作性、导向性，也有利于政策引流、有序排险。

三是要进一步加强政策文件评估。建议从合法性、合理性、可行性、可控性上全面评估。比如，合法性上，意定监护社会组织参照养老服务机构政策认定的合法性、意定监护监督人向人民法院申请撤销意定监护人资格的合法性等。可行性上，要加强政策文件导向、产业引领、行业规范、风险管控上分析研究。可控性上，从政策文件落地情况看，老年人意定监护监督工作涉及养老领域相对敏感的社会话题议题，有可能关联“社会养老”舆情，也有可能关联民生领域产业相关新旧矛盾不稳定情况，也建议按照《维护社会稳定责任制规定》，根据“谁主管谁负责，管行业必须管安全稳定、管业务必须管矛盾风险”的原则，进一步压实主管监管部门、企业单位、属地维稳责任，加强风险管控处置，必要时相关主体要组织启动开展决策后评估，切实强化评估运用效能。

六、风险评估结论及其对策建议

经上述综合施策后，《若干意见（草案）》风险等级可以降至低风险，总体可控，建议可实施。

 

 

                                上海市民政局

                             2025年6月25日