居民委员会、村民委员会作为基层群众性自治组织履行民法典确定的监护职责相关规定解读 ( 2020-09-21 )

作者:李 健(民政部基层政权建设和社区治理司一级巡视员)

来源:《中国民政》杂志2020年7下

编辑:陈磊


《中华人民共和国民法典》于2020年5月28日经第十三届全国人民代表大会第三次会议通过,并将于2021年1月1日起施行。民法典在我国社会主义法律体系中具有重要地位,与我们每个人都密切相关。 

本文解读的内容,严格说来并不完全是新问题,因为早在1986年制定的民法通则(1987年1月1日开始施行)就对居民委员会、村民委员会有关同意、指定监护人以及担任监护人这三种情况作了明确规定。三十多年来,虽然说需要作为基层群众性自治组织的居民委员会、村民委员会担任监护人或者履行监护制度相关责任的情况并不是普遍的,甚至可能是少量的,但是随着民法总则尤其是民法典的颁布施行,居民委员会、村民委员会的法定监护职责又一次提醒我们,不仅要学习了解民法典关于监护制度对居民委员会、村民委员会的各项规定要求,还需要每一个居民委员会、村民委员会认真面对并随时准备履行好相关法定职责。 

首先让我们先了解一下民法典围绕监护制度都规定了哪些与居民委员会、村民委员会有关的内容。 

民法典第一编总则第二章“自然人”部分的章节中,涉及居民委员会、村民委员会明文表述或者指向表述的条款就有十几处,主要集中在“第二节监护”部分,如果把这些内容梳理一下,可以将民法典中监护制度涉及到居民委员会、村民委员会参与或者履行职责的情形分为以下七种: 

一是申请认定。即可以向人民法院申请认定某个不能辨认或者不能完全辨认自己行为的成年人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人。也就是说当居民委员会、村民委员会发现本居住地区的居民,他(她)虽然是成年人,但却出现了不能辨认或者不能完全辨认自己行为的状况,那么根据民法典第二十四条的规定,居民委员会、村民委员会可以向人民法院申请认定该成年人为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人。 

这里有几点需要注意: 

第一,这项申请不是必须为,而是可以为,也就是说居民委员会、村民委员会可以申请,也可以不申请,是否申请,由居民委员会、村民委员会经过研究根据实际情况确定;这项申请关系到随后的当事人的监护问题以及一系列民事权益,因此需要慎重对待、严格依法办事。 

第二,在什么情况下居民委员会、村民委员会认为可以向人民法院申请认定呢?不能辨认或者不能完全辨认自己行为的成年人,如果没有利害关系人,或者其利害关系人不提出申请,也没有其他组织,包括学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、依法设立的老年人组织提出申请,民政部门也没有向人民法院提出申请,而居民委员会或者村民委员会认为向人民法院申请认定该居民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人符合其本人利益,也符合公共利益,就可以向人民法院申请。相应地,被人民法院认定为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的,经本人、利害关系人或者有关组织申请,人民法院可以根据其智力、精神健康恢复的状况,认定该成年人恢复为限制民事行为能力人或者完全民事行为能力人。 

也就是说,居民委员会、村民委员会的申请认定权,还包括向人民法院申请认定恢复该成年人为限制民事行为能力人或者完全民事行为能力人。可见,居民委员会、村民委员会有责任对被人民法院认定为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的情况予以必要的、持续的关注,这也是其作为基层群众性自治组织认真履行好维护公民合法权益的职责所在。 

二是监护权的同意。即同意个人或者组织担任未成年人的监护人。一般情况下,父母是未成年子女的监护人。如果未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的,由有监护能力的祖父母、外祖父母、兄、姐按顺序担任监护人,如果没有祖父母、外祖父母、兄、姐或者他们都没有监护能力,那么其他愿意担任监护人的个人或者组织可以担任监护人,但是只有他们主观上愿意担任监护人还不够,还须经未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意才行。请注意,这里的“同意”,只赋予了居民委员会、村民委员会和民政部门,而在前述“申请认定”的情形中,还有其他一些组织。那么居民委员会、村民委员会根据什么原则同意或者不同意呢?当然重要的是看那些愿意担任监护人的个人或者组织当中,谁担任监护人更有利于被监护的未成年人的最大利益。此项同意,还包括(第二十八条)同意为无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人担任监护人。一般情况下,无民事行为能力或者限制民事行为能力的成年人由其有监护能力的配偶、父母、子女、其他近亲属按顺序担任监护人,如果没有配偶、父母、子女、其他近亲属,或者他们都没有监护能力,需要其他愿意担任监护人的个人或者组织承担监护职责,那么同样的,这时候就还须经该成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门同意才行。这里,同意谁担任监护人,仍然需要从有利于被监护的该成年人的利益出发。 

三是指定监护人,即监护权的指定。依法具有监护资格的人可能有多人,而且可能处于同一顺序。依法具有监护资格的人之间可以协议确定监护人。协议确定监护人应当尊重被监护人的真实意愿。但是当出现对监护人的确定有争议的情况,或者依法具有监护资格的人之间确定监护人没有达成协议,法律规定“由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门指定监护人”,那么,如果“有关当事人对指定不服的,可以向人民法院申请指定监护人;有关当事人也可以直接向人民法院申请指定监护人。”这一规定表明:法律虽然赋予了居民委员会、村民委员会、民政部门指定监护人的职责,但这种指定并不是最终的,如果有当事人不接受不认可这一指定,可以直接向人民法院申请指定监护人,由司法机关最终决定。 

居民委员会、村民委员会、民政部门或者人民法院应当尊重被监护人的真实意愿,按照最有利于被监护人的原则在依法具有监护资格的人中指定监护人。 

监护人被指定后,不得擅自变更;擅自变更的,不免除被指定的监护人的责任。这里的“不得擅自变更”,不是说不可以变更,而是要按照法定程序变更。 

四是担任临时监护人。当发生对监护人的确定有争议的情况,在依法指定监护人之前,被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益处于无人保护状态的,由被监护人住所地的居民委员会、村民委员会、法律规定的有关组织或者民政部门担任临时监护人。这里,将居民委员会、村民委员会担任临时监护人作为首选,充分体现了法律最大程度地从保护被监护人合法权益的原则出发,不会因为对确定监护人有争议,而使被监护人的人身权利和财产权利处于无人保护状态,哪怕这种状态是暂时的。 

五是直接担任监护人。依照民法典第三十二条的规定,如果出现没有依法具有监护资格的人的情况,监护人由民政部门担任,也可以由具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会担任。这里的“具备履行监护职责条件”,是指居民委员会、村民委员会有能力履行监护人的职责,代理被监护人实施民事法律行为,保护被监护人的人身权利、财产权利以及其他合法权益等。法律对履行监护人职责的能力是有很高要求的,因此,如果出现没有依法具有监护资格的人的情况,还是首先考虑由民政部门担任监护人,如果民政部门认为被监护人住所地的居民委员会、村民委员会具备履行监护职责条件,该居民委员会、村民委员会也认为自己有能力履行监护职责,则可以担任监护人。 

六是为被监护人安排必要的临时生活照料措施。实际生活中因发生突发事件等紧急情况,监护人暂时无法履行监护职责,被监护人的生活处于无人照料状态的,被监护人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门应当为被监护人安排必要的临时生活照料措施。 

这里把居民委员会、村民委员会放在民政部门之前,虽然是并列的表述,但是还是考虑到由居委会或者村委会提供临时生活照料措施,具有一些便利条件。同时,民政部门也应当从基本民生保障的职责出发,指导居民委员会、村民委员会照料被监护人。虽然是必要的临时生活照料措施,实际上相当于临时监护人的角色,所以,做好这项工作很重要,也体现了以人为本、权益保护、以人民为中心的法治理念。 

七 是 可 以 提 出 撤 销 监 护 人 资 格 的 申 请 。民 法 典 第三十六条第一款规定:“监护人有下列情形之一的,人民法院根据有关个人或者组织的申请,撤销其监护人资格,安排必要的临时监护措施,并按照最有利于被监护人的原则依法指定监护人:(一)实施严重损害被监护人身心健康的行为;(二)怠于履行监护职责,或者无法履行监护职责且拒绝将监护职责部分或者全部委托给他人,导致被监护人处于危困状态;(三)实施严重侵害被监护人合法权益的其他行为。”这实际上既是对监护人履行监护职责的一项监督措施,以防止不合格监护人损害被监护人利益,同时也是一条法律救济措施。 

当居民委员会、村民委员会发现监护人有上述三项情形之一的,无论其他依法具有监护资格的人,学校、医疗机构、妇女联合会、残疾人联合会、未成年人保护组织、依法设立的老年人组织等,有没有向人民法院提出申请撤销该监护人资格,居民委员会、村民委员会一旦发现或者接到举报,都应当尽快依法采取行动。为了保障这项法律救济措施的有效实施,民法典第三十六条第三款还进一步规定:“前款规定的个人和民政部门以外的组织未及时向人民法院申请撤销监护人资格的,民政部门应当向人民法院申请。”这一款的规定就是为了使保障被监护人的合法权益的措施不落空。 

法律为什么赋予居委会、村委会这么重要的职责,基层群众性自治组织性质如何理解?居委会、村委会如何担当重任,为履行好与监护制度有关的职责应当注意哪些方面? 

首先,法律为什么赋予居委会、村委会这么重要的职责,如何理解其基层群众自治组织的性质? 

我国宪法第111条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”“居民委员会、村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会,办理本居住地区的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。” 

基层群众自治制度是我国宪法确立的一项政治制度,这项制度的实现主要是通过具有宪法地位(宪法确立)的居民委员会和村民委员会这两类基层群众性自治组织的职能作用发挥,并通过居民委员会组织法和村民委员会组织法这两部宪法相关法律有效实施。所以,居民委员会和村民委员会不同于一般的基层组织,其基层群众性自治组织的基本性质和法律地位是宪法确立的,居民委员会组织法和村民委员会组织法正是围绕这一基本属性对其组织和活动进行规范。民法典之所以赋予居委会、村委会这么重要的职责,恰恰是因为它们所具有的“办理本居住地区的公共事务和公益事业”的法定职责,以及法律确立的它们同基层政权的相互关系。民法典将监护职责的兜底保障即国家监护职责赋予了民政部门,同时也赋予了具备履行监护职责条件的被监护人住所地的居民委员会、村民委员会,从这个意义上讲,居民委员会、村民委员会履行监护职责是国家监护制度的一种延伸和重要补充。 

其次,怎么判定居民委员会、村民委员会是否有能力担任监护人呢?居委会、村委会如何担当重任,履行好与监护制度有关的职责呢? 

居民委员会、村民委员会首先应当认识到这是一项重要的法律责任。这是居民委员会、村民委员会基于基层群众性自治组织的法律属性和法律地位以及相应的法定职责,在民事法律制度框架下赋予的相关职责,也可以说是其基层群众性自治组织的职责延伸民事法律关系领域。其实民法典对居民委员会、村民委员会如何依法履行好监护人职责都讲得非常清楚了,关键是居民委员会、村民委员会的每一位成员需要认真学习领会民法典的这些具体条款,掌握其立法本意和核心意义,居民委员会、村民委员会成员应当积极主动作为,认真学习掌握民法典相关法律知识,切实担负起履行好监护人的职责,否则就要承担相应的法律责任。 

居民委员会、村民委员会应当明确知晓:(1)“监护人依法履行监护职责产生的权利,受法律保护。”(2)“监护人不履行监护职责或者侵害被监护人合法权益的,应当承担法律责任。”(3)“监护人应当按照最有利于被监护人的原则履行监护职责。监护人除为维护被监护人利益外,不得处分被监护人的财产。”(4)“未成年人的监护人履行监护职责,在作出与被监护人利益有关的决定时,应当根据被监护人的年龄和智力状况,尊重被监护人的真实意愿。”(5)“成年人的监护人履行监护职责,应当最大程度地尊重被监护人的真实意愿,保障并协助被监护人实施与其智力、精神健康状况相适应的民事独立处理的事务,监护人不得干涉。”这些都是对监护人的约束性规定,目的就是使被监护人的合法权益不受侵害,这也正是法律设计监护制度的初衷。 

随着全面依法治国进程的不断推进,随着社会治理体系和治理能力现代化水平和法治化水平的提升,下沉到基层的法治资源也会逐步增加,在一些地方,已经建立了一村一法律顾问制度,很多法律服务工作者包括律师担任村(居)法律顾问,参与法治公益行动,为基层群众性自治组织依法履行职责包括监护职责提供了有力支持,作为居民委员会、村民委员会也要充分利用好这些宝贵资源,依法开展工作,积极主动维护居民权益,不辜负宪法和法律赋予的神圣职责。