学好用好民法典 深入推进民政领域法治建设 ( 2020-09-21 )

作者:王爱文(民政部党组成员、副部长)

来源:《中国民政》杂志2020年7上

编辑:陈磊


民法典关系每个公民的生活,被誉为“社会生活的百科全书”和“保障民事权利的宣言书”。作为新中国历史上第一部法典,民法典囊括7编1260条,格局宏大、亮点纷呈。总则编提纲挈领,统帅各个分编。物权编聚焦经济社会热点,新增居住权制度,保障弱者有其居;明确住宅70年自动续期,让有恒产者有恒心。合同编既尊重契约精神,又明确自治权边界,禁止高利放贷回应社会生活需要。人格权编紧跟数字化时代步伐,突出保护人格尊严,开创世界民法典先河。婚姻家庭编从删除计划生育有关内容、界定夫妻共同债务,到增设离婚冷静期、放宽收养条件,无不体现倡导平等、文明、和谐家庭关系的中华民族传统道德和社会主义核心价值观。继承编扩大遗产范围、增加继承宽恕和遗产管理人制度,更强调尊重被继承人意愿,重视继承伦理情怀。侵权责任编聆听民众呼声,在食品、教育、医疗、生态等方面全方位捍卫公民权利,彰显公平正义。总之,民法典符合人民群众利益、顺应时代发展潮流、体现中华民族传统、回应社会实践需要,是一部人民的、时代的、民族的、实践的法典。 

一、民政系统对民法典编纂出台贡献了力量和智慧 

作为关系民生、连着民心的基础性、兜底性社会工作,民政工作理所当然在民法典中有重要体现。民政部门在民法典立法过程中是重要参与者,也是贡献者。按照党中央部署,编纂民法典采取“两步走”的工作思路进行,第一步先出台民法总则;第二步编纂民法典各分编,适时出台民法典。在上述“两步走”的过程中,民政系统始终高度重视,积极参与,主动作为,全力配合全国人大的立法工作。各方面认真研究,通力配合,提出了很多涉及民政职责内容的意见建议,许多被立法机关采用,不仅为国家重大立法作出了贡献,也为民政事业发展提供了有力法治保障。 

在制定出台民法总则阶段,民政部于2016-2017年多次向全国人大常委会法工委报告有关工作意见,反馈书面修改意见。成文法典中增加“社会服务机构”作为非营利法人、赋予基层群众性自治组织特别法人地位、增加不得恢复监护人资格的具体情形等重大制度设计就采纳了我们的建议。通过民法典明确社会服务组织性质,确立基层群众自治组织地位对改革社会组织管理制度,完善基层群众自治制度,更好履行国家监护职责等提供了遵循。 

在民法典各分编编纂以及出台民法典阶段,民政部按照全国人大常委会立法机关要求,多次参加相关立法座谈调研,反馈书面意见,结合民政工作实际提出意见建议。建立离婚登记冷静期制度、将撤销婚姻权力统一交由人民法院行使、增加收养应当遵循最有利于被收养人的原则、放宽被收养人年龄至18周岁、建立收养能力评估制度等民政工作实践中一些成熟和有效的探索被吸收进了成文法,为我们更好履行婚姻登记、收养登记职责,维护和睦婚姻家庭关系,最大化保护被收养人合法权益提供了保障。 

二、切实履行好民法典赋予的职责、权利、义务 

民法典是迄今为止除宪法外,集中规范民政业务最重要的一部法律。民法典通篇都与民政部门、民政业务密切相关。首先,它在总则编、婚姻家庭编和继承编用17个条文,25次点出“民政部门”或者“婚姻登记机关”的表述,直接明确民政部门职责。其次,民法典各编又全面规定民政服务对象的权利义务,为民政部门依法行政提供“标尺”、设定“红线”。总的来说,民法典颁布实施对民政工作的重要影响集中体现在三个方面: 

第一,民法典明确了民政部门有关职责。相比于现行民法通则、婚姻法、收养法、继承法等的规定,民法典主要在监护、婚姻登记、收养登记、遗产管理等方面民政部门的职责得到进一步明确和加强。在监护部分,民法典确立国家监护制度,明确民政部门的国家监护人身份。它一方面规定在没有依法具有监护资格的人时,由民政部门承担兜底监护职责;另一方面规定当发生突发事件等紧急情况时,民政部门要承担起对被监护人临时生活照料的责任。此外,民法典还明确,在对监护人确定有争议的情况下,民政部门可以依法指定监护人。民法典还把近几年民政领域的积极有效探索确认为法律程序。比如,在婚姻登记部分,民法典修改了协议离婚程序,设计30日的离婚冷静期,强化民政部门在稳定婚姻家庭关系中的作用。在收养登记部分,民法典完善了收养登记流程,建立收养能力评估制度,要求办理收养登记的民政部门依法开展收养能力评估,进一步保护被收养人利益。在遗产管理部分,民法典新增了遗产管理制度,明确没有继承人或者继承人放弃继承的情形下,由民政部门履行遗产管理相关职责。 

第二,民法典赋予了民政部门新任务。民法典对民政部门在监护、遗产管理等方面的规定更加明确,承接这些任务需要我们在实践操作上做出进一步的探索。比如,目前我们只在履行未成年人国家监护职责方面有操作性规定,而对于如何指定监护人、如何对失智和精神障碍成年人履行国家监护职责,却少有深入研究。遗产管理是一项新任务,涉及清理遗产,处理被继承人债权债务等一系列复杂工作,如何具体落实好还需要探索。离婚冷静期的内容虽然只是程序性规定,但是毫无疑问增加了我们的工作难度。目前离婚登记程序经当事人一次申请即可完成,待民法典生效后,其完全可能因为当事人不断申请、不断撤回而重复多次。同时,对冷静期双方的告知事项和内容也需要探索,让法律设计的挽救有存续价值的婚姻家庭的这一重要环节切实发挥作用。对于收养能力评估,我们过去通过试点积累了一定经验,但是此次民法典确立了收养要遵循最有利于被收养人的原则,并对收养人提出了更高的要求,需要未来的能力评估工作必须要做到内容实、结果准。过去制度设计中的评估主体、评估程序和评估内容等可能都要有所调整,才能满足民法典的最新要求。另外,民政部门还要做好因履职而承担民事责任的准备。按照侵权责任编的有关规定,被监护人造成他人损害的,由监护人承担侵权责任。既然民政部门是国家监护人,完全有可能承担监护人侵权责任。继承编也明确,遗产管理人在特定情况下要承担民事责任,这同样是未来工作的风险点。 

第三,民法典对民政部门权力作出了规范。首先,民政部门作为民事主体不享有任何特殊权利。按照民法典,民政部门作为机关法人开展民事活动,与其他主体法律地位完全平等,没有任何特殊权利。作为民事合同的当事人,我们必须遵守合同编的有关规定;作为物权主体,当我们行使对相关财产的占有、使用、收益和处分权时,必须遵守物权编的有关规定;如果民政部门作为民事主体侵害他人民事权益的,也必须按照侵权责任编的有关规定承担侵权责任。其次,民政部门作为行政主体必须严守民法典划定的公权力边界。民政部门指导、管理和服务的对象,包括基层群众自治性组织、社会救助对象、社会组织、各类型民政服务机构、婚姻和收养登记当事人、志愿者等在内都是独立的民事主体,民法典也规定了他们的权利义务。比如,在非营利法人部分,民法典专门明确了社会团体、基金会和社会服务机构的权利义务;在监护、业主建筑物权益保护、遗产管理等部分,民法典明确了基层群众自治性组织的权利和义务;在婚姻登记和收养登记部分,民法典就婚姻和收养登记当事人的民事权利和义务也进行了明确等等,这些权利义务都是民政部门行使行政权力的边界。民政部门在行政活动中针对上述工作对象所作出的一切行政行为,包括立法、行政决策、行政管理等都不能越过民法典划定的权力边界。没有法律法规依据,不得减损其合法权益和增加其义务,否则就容易出现被行政诉讼的风险。

 法律对任何主体都是平等的。没有无权利的义务,也不存在无义务的权利。奉法者必须学好、用好法律。要在学通民法典精神,吃透和民政工作有关法条的基础上,细化执行措施,进一步形成与民法典相衔接的制度规范,使民法典开枝散叶,结出硕果。 

三、借民法典出台之势进一步推进民政领域法治建设 

法律是治国之重器,良法是善治之前提。实现民政领域治理体系和治理能力现代化,首先要有健全完备的法规制度体系。目前民政工作虽然已经基本做到有法可依,但是主要规范民政业务的法律法规还满足不了工作需要,有的重要领域缺乏法律支撑,一些行政法规“老化”不能适应新形势需要。当前国家层面立法任务重,需要加强立法的重点领域很多。借民法典出台的势和力推进民政领域法治建设是当前和今后的一项重要任务。 

一是借势推进相关法律法规建设。民政业务关系民生,涵盖内容多,服务对象覆盖面广,在国家立法活动中的地位重要。我们要利用好这一优势,认真思考、深入研究,积极主动围绕民法典体系建设立法工作提出合理化意见建议,把涉及民政职责的有关内容确立下来。比如,民法典对社会组织非营利法人的明确和对非营利法人的界定,有利于社会组织登记管理法律法规出台;民法典对基层群众性自治组织法人的明确,以及民法典条文中对城市居民自治组织、村民自治组织的权利、责任、义务的多处规范,对修订《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》明确了方向。要善于利用国家重要法律修订出台的机会,把民政业务中需要规范和解决的突出问题在立法调研、讨论中充分反映。民政工作业务相对分散,缺乏主干,不可能各项业务都有独立的法律法规支撑,要利用好相关立法修法机会明确有关规定。 

二是完善部门规章。我们要把民法典涉及的婚姻、监护、继承、社会组织管理等在程序、标准等方面具体化,使其更有操作性。要把实践证明行之有效的经验,及时上升为规章,填补立法空白点。此外,还要积极协调有关部门合力制定联合规章,发挥好部门综合管理的优势。 

三是指导地方立法。地方立法是民政法规制度体系的重要组成部分。一些发达地区通过地方立法把民政工作的一些先行探索确立下来,形成了比较好的成果,也为下一步全国层面的立法立规蹚出了路子。我们在工作中要注意加强对地方立法的指导,鼓励地方先行先试,积累经验。要持续关注、收集和总结地方有益经验,适时将之上升为普遍适用的规则。 

总之,民法典出台对民政工作意义重大,影响深远。我们既要认真学习领会民法典的内容,做好贯彻实施工作,让民法典在民政领域真正落地见效;也要善于总结民法典的立法经验,以之为鉴,进一步完善民政法规制度措施,为民政领域治理体系和治理能力现代化作出贡献。