索取号：		发布机构：	上海市民政局
文件编号：		公开类别：	主动公开

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标题：关于构建多层次、可持续的养老服务新体系的提案

办理结果：解决或采纳

答复情况如下：

一、对本提案的办理概述

提案围绕我市养老服务体系在结构布局、服务质量、医养结合、人才支撑等方面面临的新挑战，提出了从供给侧深化改革，构建多层次、综合化、可持续的养老服务体系的多项建议，对于我市下一步深化完善养老服务体系建设，具有很好的借鉴和启发意义。我局会同市教委、市卫生健康委、市人力资源社会保障局、市房屋管理局进行了认真研究，形成书面意见，并会在下一步相关工作推进和政策研究中，积极对接相关部门，充分吸收采纳。

二、对提案建议的答复

（一）关于优化服务体系与资源配置，提升供给效能

关于发展中端养老机构，鼓励社会力量参与。社会力量始终是我市发展养老服务供给的重要组成部分。截至2025年底，全市694家养老机构中，47%为社会投资举办，另有35%为公建民营，共有超过八成的养老机构由社会力量提供服务。下一步，根据市委市政府《关于深化养老服务改革发展的实施意见》，要优化养老服务供给格局，到2029年，普惠支持型床位占比不低于50%。关于优化床位布局，推动跨区域统筹。为提高养老床位的利用效率，我市从2022年起探索保基本养老床位统筹轮候使用，2023年出台《上海市保基本养老床位统筹及轮候管理办法（试行）》，明确统筹床位的保障职责、轮候规则、办理办法、监管要求等，建立市、区两级保基本养老机构（床位）统筹机制，供符合条件的老年人选择入住。关于推动社区嵌入式养老提质增效。我市从2014年起推进社区嵌入式养老服务，做实“十五分钟养老生活圈”，满足老年人原居安养的需求。2019年，为系统规范推进此项工作，我局印发《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》，进一步明确服务设施、服务机构、服务队伍等配置标准要求。截至2025年底，在街镇层面，建成“枢纽型”社区综合为老服务中心529家，以短期住养照料为主的长者照护之家193家、社区日间服务中心919家、长者运动健康之家174个、2001个社区老年助餐场所（其中社区长者食堂405家）。在居民区层面，建设家门口养老服务站点，共建设完成1008个，为社区老年人提供更为便捷的各类养老“微服务”。此外，各区根据老年人需求特点，有针对性开展上门助浴、陪诊、助行、物业+养老等特色项目。为持续完善各类社区养老服务设施的服务功能和服务水平，2026年已将新增200个家门口养老服务站、为50家社区长者食堂提质增能纳入市政府为民办实事项目。

（二）关于提升适老化改造质量，完善补贴政策

2025年，为优化推进我市老年人居家环境适老化改造工作，我局与市财政局联合出台《关于优化推进本市老年人居家环境适老化改造工作的若干意见》，在完善补贴机制、优化服务供给、强化服务宣传、规范服务管理等方面提出了明确要求，提案所建议的三个方面也有所考虑。关于优化适老化改造产品套餐机制。2025年上半年，我局在过去适老化改造主要提供的三个产品包（基础、专项、个性化产品服务包）基础上，结合老年用户和服务企业反馈的意见建议，逐步优化发布了三版《居家适老化改造服务和产品建议清单》，涉及了通用性改造、入户改造、卧室改造、卫生间改造、厨房改造、客厅及阳台改造等六方面内容，重点对产品的适老化品类提出要求，不再限制具体产品和品牌，同时，将改造过程中涉及的必备辅材及耗材也纳入清单适用范围，进一步满足老年人的个性化需求，并提升适老化改造的服务保障。关于提高价格透明度与市场竞争力。自2020年项目实施以来，我局定期面向社会公开征集服务商并公示名单。2025年，为进一步增加优质服务供给，促进公平竞争，我局加大了服务商征集力度，积极引导连锁型家居家装品牌企业参与适老化改造，支持兼具产品销售和改造服务能力的家居家装企业成为服务商，提供高效能、集成式服务。上半年，累计征集入库服务商增已超过80家。关于精准覆盖特殊困难群体。为保障特殊困难老年群体也能享受适老化改造服务，我市对符合补贴条件的老年人给予适老化改造补贴。对最低生活保障家庭的老年人，按其实际改造额的100%给予补贴；低收入家庭的老年人，按其实际改造额的80%给予补贴；年满80 周岁且本人月收入低于上年度城镇企业月平均养老金的老年人，按其实际改造额的60%给予补贴；不属于上述范围、经本市老年照护统一需求评估照护等级为二至六级的老年人，或经街镇审核认定为特殊困难的老年人，按其实际改造额的50%给予补贴。

（三）关于强化医养结合与专业服务能力建设

医养结合是养老服务中的重要内容，我市长期致力于建设完善居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系。

关于加强认知障碍照护硬件与支付体系建设。为应对深度老龄化社会中认知障碍老人照护难题，加快发展面向认知障碍老年人的专业照护、康复服务，2018年起我市通过为民办实事等为抓手，在养老机构中改建专业的认知障碍照护单元，在社区开展老年认知障碍友好社区建设，广泛开展老年认知障碍的宣传教育、风险测评、早期干预、家庭支持、资源链接和平台建设，不断健全我市老年认知障碍照护体系。截至2025年底，全市标准化认知障碍照护床位达到1.8万张，老年认知障碍友好社区建设实现街镇全覆盖。关于老年人享受认知障碍照护服务的支付问题，我市自2018年1月全面推行长护险试点工作，对达到一定评估等级的老年人入住养老机构或享受居家上门服务进行长护险结算，考虑到认知障碍老年人照护难度高、养老机构运营成本逐年上升等因素，我市于2025年9月1日上调了长护险养老机构照护支付标准，最高等级老年人每月结算资金上调近400元。为加强与长期护理保险制度的衔接，满足特殊困难老年人的长期照护需求，我局与市财政局联合出台了《上海市养老服务补贴管理办法》，通过补贴的方式，由符合要求的养老服务机构等主体为我市经济困难且有照护需求的老年人以及其他特殊困难的老年人提供基本生活照护服务。

关于二级医院功能转型。市卫生健康委会同相关部门印发了《关于提升区域医疗服务能级完善分级诊疗制度的实施意见》《进一步推动区属医疗服务体系高质量发展的实施方案》等文件，进一步做实区域性医疗中心在区属医疗服务体系中的核心地位，提升区属医疗服务能力。目前，已认定46家区级医院作为区域性医疗中心。其中，有20家区域性医疗中心评定为三级医院，老年人群能够就近获得更加优质便捷的医疗服务。同时，按照国家卫生健康委修订印发的《老年医学科建设与管理指南（2025年版）》，进一步加强老年医学科建设，目前，我市二级以上综合医院中老年病专业设置比例达到95%。

关于“医养康养”一体化服务模式。为推进医养结合高质量发展，我局与市卫生健康委成立了市医养结合工作专班，持续深化调研、完善制度、优化服务。2024年出台《关于进一步深化本市养老机构医养结合发展的若干措施》，提出深化养老机构医养结合发展22条措施，支持有条件的养老机构内设医疗机构，鼓励各级各类医疗机构与养老机构签约合作，其中社区卫生服务中心与养老机构实现“愿签尽签”，每周安排医务人员上门一次，提供基本健康服务。组织开展全国医养结合示范创建工作，实施老年医学、医养结合人才、机构能力提升等培训项目，提升机构医养结合服务能力。2025年，两个部门又联合出台了《上海市建立养老与医疗床位联动转介机制深化试点方案》，明确养老床位（养老机构床位、日间照料中心托位、家庭照护床位）和医疗床位（医疗机构住院床位、家庭病床、安宁疗护病床）双向转介流程，目前已在全市16个区部分街镇开展试点，进一步推动养老服务机构与医疗机构的信息互通、资源共享、机制衔接。

下一步，市卫生健康委将进一步优化医疗资源布局，提升区属医疗机构能力。优化部分区属医疗机构功能定位，支持向康复、护理、老年病等紧缺方向转型。加强老年医学学科建设，提升综合医院老年医疗服务能级。我局将会同市卫生健康委等部门，持续推进医养结合，深化养老与医疗床位联动转介机制。

（四）关于关注精神文化需求，促进代际融合

关于丰富老年教育内容，服务家庭照护。市教委会同相关部门，持续推进各级各类老年教育机构提质扩优，形成“市—区—街镇—居村”四级老年教育机构办学体系。各级各类老年教育机构开设了社会科学、健康教育、艺术修养、文化素养、实用技能、体育健身六大系列课程，涵盖科学育儿、营养配餐、慢性病管理、智能技术应用等有关实用课程，较好地满足了老年群体的学习需求。同时，我局充分利用社区各类为老服务设施、文化活动中心、社区党群服务中心等设施因地制宜地为老年人提供各类科学育儿、营养配餐、慢性病管理、智能技术应用等实用课程。下一步，我局还将会同市教委常态化开展老年教育需求调研，加强老年群体学习需求研究分析，优化老年教育课程设置，提升课程设置与老年人需求的适配度，更好服务老有所为、老有所乐。

关于推动“一老一小”设施复合建设与资源共享。社区闲置资源是我市发展养老服务设施的重要来源，在利用闲置幼儿园资源改造为养老服务设施方面，我市多个区如浦东、长宁、徐汇、静安、普陀等均有多年的探索和实践，有的养老机构经改造已投入使用超过20年。此外，我市在推进社区养老服务设施建设的同时，也鼓励将托幼功能嵌入其中。目前，全市已有多家社区综合为老服务中心、家门口服务站等养老服务设施中增设了“宝宝屋”等儿童游乐托养区，方便“一老一小”同时享受社区公共服务，进一步完善社区15分钟生活圈。

（五）关于激发社会参与活力，创新保障机制

关于健全激励机制，吸引优质资本进入。为支持社会力量积极参与养老服务发展，国家陆续出台相关税费优惠政策，符合要求的养老服务机构均可按规定享受，主要包括：提供社区养老、托育、家政服务取得的收入，免征增值税；提供社区养老、托育、家政服务取得的收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入收入总额；承受房屋、土地用于提供社区养老、托育、家政服务的，免征契税；用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地，免征不动产登记费、耕地开垦费、土地复垦费、土地闲置费；用于提供社区养老、托育、家政服务的建设项目，免征城市基础设施配套费；确因地质条件等原因无法修建防空地下室的，免征防空地下室易地建设费；为社区提供养老、托育、家政等服务的机构自有或其通过承租、无偿使用等方式取得并用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。养老机构提供的育养服务，免征增值税。对政府部门和企事业单位、社会团体以及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构，暂免征收老年服务机构自用房产、土地的房产税、城镇土地使用税。

关于加强养老护理员队伍建设，提升职业吸引力。养老护理员队伍建设是养老服务的重要支撑，我市长期高度重视此项工作，不断完善政策保障、加大财政投入，提高养老护理员的职业吸引力。2022年我局会同市财政局出台《上海市养老服务机构护理员入职补贴实施办法》，引导高校毕业生投身养老护理工作，对符合条件的护理员发放入职补贴。2025年开始实施《上海市养老护理员激励补贴实施办法》，将技能等级与薪酬挂钩，根据技能等级不同，给予相应的梯度补贴。为强化护理员的待遇保障、提高社会认同度，2024年，我局联合市人才工作局等九部门出台《上海市推进养老护理员队伍建设行动方案（2024—2027年）》，提出充分利用落户、住房保障等政策，鼓励各区制定专项支持措施，开展护理员疗休养、体检以及对非沪籍养老护理员子女的关爱等活动。同时，将养老护理员纳入《上海市紧缺急需高技能人才职业目录》，符合条件者可申请落户。截至2025年末，累计已向1050余名护理员发放养老护理员入职补贴和激励补贴约1150万元，有12名养老护理员落户上海。

关于提案中建议的“设立专项社保补贴，为护理员缴纳更高比例的养老保险”，目前我市主要面向就业困难人员、离校未就业高校毕业生两类重点群体给予专项社保补贴，以及对企业在女职工产假期间支付的社保费用进行补贴。对于满足上述条件的养老护理员，可按照相关规定享受社保补贴。对于“为护理员缴纳更高比例的养老保险”的建议，由于基本养老保险的缴费费率调整属于国家事权，地方无权限自行调整。目前我市鼓励养老服务机构通过提高养老护理员的工资水平为其缴纳更高的养老保险，或通过为养老护理员建立企业年金，提高养老护理员的保障水平。关于“探索将优秀护理员纳入公租房保障范围”，2023年我市创新打造新时代城市建设者管理者之家以来，始终将养老护理员纳入重点保障人群范围。近年来，按照市委、市政府工作部署，我局积极会同市房管局建立联动机制，帮助养老护理员更好申请入住之家项目。同时，探索在需求旺盛的区域打造特色“护理员之家”项目，为有需求的单位提供整租服务。截至2025年底，我市已有300余名养老护理员入住之家项目。2026年2月，上海首家“养老护理员之家”在虹口区建成，已有近百名养老护理员入住。关于“建立职业技能等级与薪酬挂钩的晋升体系”，为建立养老护理员职业化、专业化发展通道和工资正常增长机制，2020年12月，市人力资源社会保障局、市卫生健康委与我局联合印发了《关于建立养老护理员薪酬等级体系的指导意见》，就养老护理员薪酬等级体系的适用范围、薪酬等级、等级提升、基本工资、组织实施等提出了指导意见。其中薪酬等级根据技能水平和工作年限确定，设为1-23级，技能水平分六档。对于各档技能水平的养老护理员，达到一定工作年限的，薪酬等级相应提升1级。下一步我局还将积极配合市人力资源社会保障局、市人才工作局等部门持续做好护理员队伍建设的各项工作和政策支持，切实推进护理员队伍的高质量可持续发展。

老年人对美好生活的向往就是养老工作努力的方向。“十五五”期间，我市人口老龄化、高龄化程度持续加深，面对在新形势新阶段，养老服务还面临诸多复杂情况和巨大挑战，我局将充分借鉴、吸收提案内容，积极争取相关部门支持，不断深化完善我市养老服务体系建设，推动养老服务高质量发展。