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标题：关于完善养老服务体系、促进养老产业健康发展的提案

办理结果：解决或采纳

答复情况如下：

一、对本提案的办理概述

提案指出我市在养老服务体系和银发经济产业化发展方面取得一定进展，分析在养老机构发展、养老服务消费、护理人员等方面存在的问题，并从加强养老服务设施建设、提供多层次养老服务、加强队伍培养和建设、优化适老化产品服务、加强保障措施等方面提出建议，给了我们很多启迪。为答复好提案，我们专门进行了研究讨论，市住房城乡建设委、市房管局、市卫生健康委、市文旅局、市教委、市人力资源社会保障局、市发展改革委、市财政局、市税务局、市委社会工作部也积极提供了会办意见。

二、对提案建议的答复

提案提出的加强养老服务设施建设、提供多层次养老服务、加强队伍培养和建设、优化适老化产品服务、加强保障措施等建议，我们将吸收采纳列入下一步工作考虑。

（一）关于加强养老服务设施建设的建议。提案提出科学规划养老服务设施布局及推动闲置房产改建为养老服务机构的建议，目前市民政局会同相关部门正在积极推进。在养老服务设施布局规划方面。2022年8月，市政府批复了《上海市养老服务设施布局专项规划（2022—2035年）》，明确了近期（2025年）、远期（2035年）全市养老服务设施的总量指标、空间布局、配置标准等要求。同时，为确保各类养老服务设施落地落点，各区也各自编制完成区级养老服务设施布局专项规划。通过设施专项规划，养老用地空间得到了有力的保障，养老服务设施数量持续增加，截至2024年底，全市建成养老床位17.58万张、社区综合为老服务中心529家、长者照护之家193家、社区日间服务中心919家、社区老年助餐场所2406家。同时，我们不断加强既有养老服务设施的改造，提升专业照护能力。近年来，通过为民办实事项目等方式，将有条件的养老床位改建为认知障碍照护床位、护理型床位，2025年，市民政局制发了《上海市养老机构品质提升三年行动方案（2025—2027年）》，围绕“医、护、食、住、心、安”六件事，着力推动养老机构改造提升。在存量物业改建为养老服务机构方面。近年来，相关部门通过调查研究，结合本地实际出台具体政策，已经提供了相应的实施路径，即市发改委、市民政局等六部门印发的《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》，明确了存量商业、办公、社区用房、工业、仓储用房，转型中的党政机关和国有企事业单位举办的培训中心等，以及其他适合用于作为养老服务设施的存量资源可以转型用于养老服务设施，一般有两条实施路径：一是利用自有存量土地资源新建养老设施的，可按照城市更新路径予以实施；二是对于商业、办公、社区用房等，在确保结构安全、消防安全的基础上，可暂不改变规划性质、土地权属，不得新建和扩建，可临时改变建筑使用功能，兴办符合标准的养老服务设施。下一步，我市相关部门将结合“15分钟养老服务圈”建设，积极推动落实相关政策，采取新建、改造等方式，持续完善养老服务设施布局，满足老年人实际需要。

（二）关于针对不同收入群体提供多层次养老服务的建议。

提案提出的政府应规范各项养老服务价格体系，做到普惠养老，针对不同群体采取差异性举措。为贯彻落实党中央国务院养老服务改革发展的最新部署，近期我市拟研究出台《关于深化养老服务改革发展的实施意见》，提出注重满足多层次多样化需求，发挥多元主体作用。在兜底保障困难老年人需求的基础上，积极发展普惠养老和市场化养老服务。在普惠养老服务方面，通过完善“公建民营”和“民办公助”机制，建立健全普惠养老服务的认定、规范和扶持政策，综合运用规划、土地、住房、财政、投资、融资、人才等支持政策，有效增加价格可负担、质量有保障、运营可持续的普惠养老服务供给。优化普惠养老用地供给方式、完善供地地价，新增养老用地指标以及新建居住区按照要求配套建设的养老服务设施主要用于普惠养老服务。支持社会组织或市场主体发展普惠养老服务，以普惠价格开展专业照护、老年教育、文体娱乐等服务，完善普惠价格形成机制，推动合理定价、提升品质。在推动市场化服务方面，发挥市场配置资源作用促进银发经济发展。优化养老服务设施建设和运营补贴机制，支持各类市场主体按市场化原则参与养老服务，完善国有资本参与发展养老服务考核评价。发挥民营经济优势，引导民营养老企业转型升级、做大做强，增加个性化养老服务产品供给。鼓励境外投资者举办营利性或非营利性养老服务机构，支持引入境外服务模式与本地实践相结合，提供专业养老服务。下一步，我们将积极调研分析老年人多样化养老服务需求，发展各类养老服务新业态，构建多层次养老服务体系。

（三）关于加强人才培养与队伍建设的建议。提案提出院校设置相关专业、推动产教融合、开展职业技能培训和相关培训等建议，正是我市相关部门近年来不断努力推进的工作。我市相关部门积极鼓励学校主动对接养老产业发展需求，加大相关人才培养力度。积极推动高校专业结构调整，截至2024年，上海工程技术大学和上海建桥学院设有养老服务管理本科专业，另有12所高校设有护理专科专业；上海健康医学院开设康复工程技术专科专业，上海中侨职业技术大学、上海城建职业学院、上海南湖职业技术学院、上海思博职业技术学院设有智慧健康养老服务与管理专科专业，包含基础医学护理、康复理疗、健康管理等多方面知识，推动多学科交叉人才培养模式，培养康养行业技能人才。市民政局与上海开放大学合作，面向养老护理员开办“智慧健康养老服务与管理”大专班，已招生八届，累计2100余人就读、1100余人顺利毕业，今年还将开设本科班。在养老护理等职业技能等级培训方面。目前，全市共有约6.7万名养老护理员。2023年起，将养老护理员技能提升纳入市委“民心工程”予以强力推进。截至目前，已新增培养中级及以上技能等级养老护理员超过9800人，中级及以上养老护理员占比达到约28%，整体持证率达87%。根据新兴服务需求，开展认知障碍照护、陪诊、助浴等专项技能培训。每年开展全市养老护理职业技能竞赛，鼓励护理员走技能成才之路。2024年，依托各类院校、职业培训机构、养老服务机构等开展了养老护理员实训基地建设工作，深化产教协同发展，培养高素质应用型人才。市民政局联合市人才工作局等九部门出台《上海市推进养老护理员队伍建设行动方案（2024—2027年）》提出，要建立养老护理工学“双元制”培养模式，鼓励养老服务机构与开设养老服务相关专业的职业院校、普通高校开展委培工作，与院校、企业培训中心、社会培训机构联合开展企业新型学徒制培养。上海工程技术大学与上海人寿堂养老服务（集团）有限公司、上海九如城企业（集团）有限公司、上海万宏工业投资（集团）有限公司（万宏养老集团）、上海市长宁区仙霞街道等在养老行业处于领头羊地位的机构和示范单位共建产学研合作教育基地。在居家养老服务方面。培养能满足居家养老等养老服务要求的人才，一直是我们工作的重点。根据市人社局、市民政局等七部门出台的《关于进一步加强本市重点产业领域技能人才培养试点工作的通知》精神，支持用人单位开展以促进就业为导向的职业培训，对我市失业人员、协保人员和原农村富余劳动力以及外省市求职人员等群体委托开展定向培训的，符合补贴条件可享受人社部门相应补贴，组织各区推荐拟纳入养老服务行业定向培训名单的机构，推动各养老服务机构积极吸纳有意愿从事养老服务行业的人员并开展培训，进一步扩大人员规模和素质。在吸引意向从业者加入养老护理员队伍方面，2022年，市民政局、市财政局出台《上海市养老服务机构护理员入职补贴实施办法》，对符合条件的护理员发放入职补贴，其中：中等职业教育或者高中学历入职补贴标准为5年共计3万元，专科及以上学历入职补贴标准为5年共计4万元，引导高校毕业生从事养老护理工作。今年，继续推出《上海市养老护理员激励补贴实施办法》，根据护理员技能等级不同给予梯度补贴，鼓励优秀人才长期从事养老服务行业并持续提升技能。此外，2021年，市人社局等四部门联合出台《关于进一步规范和完善本市养老护理员职业技能培训评价工作的通知》，规定对职业技能等级认定合格、并自证书核发之日起12个月内实现养老护理岗位就业的人员，参照我市劳动者获得职业技能等级证书享受职业技能提升补贴政策规定的在职从业人员补贴标准（初级工1500元/人，中级工2000元/人，高级工2500元/人），按补贴标准的80%享受技能提升补贴。2024年，进一步加大补贴力度，将养老护理员职业技能提升补贴标准上调30%，提高护理员提升技能水平的积极性。下一步，我局将会同相关部门深化完善相关措施，持续推动养老护理员等养老服务人才队伍规模进一步壮大、技能等级结构进一步优化、综合素质进一步提升，夯实养老护理员对养老服务高质量发展的基础作用。将开展养老服务补贴的居家养老服务组织的护理员，纳入养老护理员职业技能等级培训。鼓励我市社会人员参与养老护理员职业技能等级培训。围绕老年人助医陪诊等居家养老服务需求，积极组织开展从业人员培训。2025年1月，市民政局会同市卫健委印发《上海市老年人助医陪诊服务试点方案》，目前全市共有11个区开展了助医陪诊工作试点，各试点区已有1207人完成了陪诊培训并参加了考核,今年以来杨浦、浦东、徐汇、松江等试点区已服务老年人近6000人次。

（四）关于优化适老化产品和服务的建议。提案提出鼓励企业研发适合老年人的适老化、多功能产品方面，我市已出台多项举措，推动老年用品相关产业快速发展。一是开展适老化产品消费补贴。积极贯彻落实国家消费品以旧换新工作，2024年，市商务委、市民政局等六部门出台《上海市加力支持绿色智能家电消费补贴政策实施细则》，将适老化产品纳入补贴范围，补贴比例15%，三个月时间累计销售约5600万元。2025年对原有政策加力扩围，补贴比例提高至30%，截至7月初，新政策累计带动消费约10亿元。二是助力适老产品应用推广。依托社区、商场等场所，我市已建立58个适老化改造样板间，打造了多个集租赁、展示、体验、销售、服务于一体的康复辅具体验中心。其中，位于胶州路207号的上海市康复辅具、养老科技产品创新体验馆，更是成为了上海市民心中的“网红门店”和康复辅具“新品首发地”。三是出台智慧老年用品推荐目录。针对养老科技产品，市经信委围绕老年人“听、行、护、伴”等需求，发布智慧健康养老产品和服务推广目录，累计推出161项创新产品。针对居家环境适老化改造产品，市民政局结合国家有关规范指南，出台上海市居家环境适老化改造和服务建议清单，涵盖入户改造、卧室改造、卫生间改造、厨房改造等7大类场景。在推动智慧养老服务发展方面。2022年12月，市民政局出台《上海市推进智慧养老院建设三年行动方案（2023 —2025）》，提出到2025年底，全市至少完成100家智慧养老院建设任务。2025年，市民政局印发《上海市养老机构品质提升三年行动方案（2025—2027年）》，提出开展养老机构智慧赋能行动，明确到2027年，依托上海市基本养老服务综合平台，实现全市养老机构基本智慧功能全覆盖，打造100家示范型智慧养老院。截至2025年6月，全市已建成智慧养老院88家，另外有19家正在建设中。下一步，我们将持续推进居家环境适老化改造，进一步扩大受益人群规模，积极推进各类适老化产品、养老科技产品应用，提升养老服务机构服务能力，满足老年人多样化高品质需求。

（五）关于完善与促进各项保障措施的建议。在政策支持方面。我市贯彻国家要求，自2023年起，每年全市统一制定发布《上海市基本养老服务清单》，明确八大类24个基本养老服务项目的服务对象、服务内容、服务标准、牵头责任单位及支出责任等要素。《上海市基本养老服务清单》为政府履职尽责和老年人享有相应权利提供了明确依据。

在税费优惠方面，根据现行法律法规，支持养老产业发展可享受到的税费优惠政策主要有：

1.增值税方面，《营业税改增值税试点过渡政策的规定》第一条第二项规定，养老机构提供的养老服务，免征增值税。《财政部 税务总局 发展改革委 民政部 商务部 卫生健康委关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》（以下简称《公告》）第一条第一项规定，为社区提供养老、托育、家政等服务的机构提供社区养老、托育、家政服务取得的收入，免征增值税。

2.企业所得税方面，《公告》第一条第二项规定，为社区提供养老、托育、家政等服务的机构提供社区养老、托育、家政服务取得的收入，在计算应缴纳所得税时，减按90%计入收入总额。

3.财产行为税方面，《财政部 国家税务总局关于对老年服务机构有关税收政策问题的通知》第一条规定，对政府部门和企事业单位、社会团体及个人等社会力量投资兴办的福利性、非营利性的老年服务机构，暂免征收老年服务机构自用房产、土地的房地产、城镇土地使用税。《公告》第一条三项规定，为社区提供养老、托育、家政等服务的机构承受房屋、土地用于提供社区养老、托育、家政服务的，免征契税。第二条规定，为社区提供养老、托育、家政等服务的机构自有或其通过承租、无偿使用等方式取得并用于提供社区养老、托育、家政服务的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税。《中华人民共和国耕地占用税法》等相关规定，依法登记的养老服务机构占用耕地，免征耕地占用税。

4.非税优惠方面，《公告》第一条第四项规定，为社区提供养老、托育、家政等服务的机构，确因地质条件等原因无法修建防空地下室，免征防空地下室易地建设费。本市税务部门按照民防部门核定的费额征收。

在监督与评估方面。2020年8月，《上海市养老机构等级评定管理办法》（以下简称《办法》）实施。五年来，累计有676家养老机构经评定获得相应等级。2025年，市民政局在深入调研、广泛征求意见的基础上，对《办法》和评定标准进行了修订，正在推进新一轮等级评定。

在养老政策宣传解读方面。全市各级民政部门加强宣传，比如，在官网、官方微信公众号上进行各基本养老服务项目的图解，通过《直通990》广播栏目进行宣传，借助养老顾问、在社区养老服务设施放置宣传册等方式向公众介绍项目等。当前，市民政局正在建设我市基本养老服务综合平台，汇集我市包括基本养老服务清单在内的各类惠老政策，进一步便捷老年人享受基本养老服务。下一步，我们将持续推进相关政策落实，积极调研了解老年人及相关企业诉求，不断完善政策保障措施。