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文件编号：		公开类别：	主动公开

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标题：关于建立意定监护全过程监督体制，并加大扶持力度的提案

办理结果：留作参考

答复情况如下：

一、对本提案的办理概述

截至2024年底，上海60岁及以上户籍老年人为577.62万人，占户籍总人口的37.6%；80岁及以上户籍老年人为86万人，占60岁及以上人口比例14.9%，而且高龄老人增速预计还将加快。与此同时，家庭结构少子化、空巢化趋势也在加剧，无人监护的老年人和处于监护困境的老年人的数量均呈上升趋势。不少老年人担心自己在丧失或者部分丧失民事行为能力时，无人负责人身照顾、就医、康复、护理等养老服务，以及财产管理等问题，期待通过事先协商确定个人或社会组织担任自己的监护人，即设立意定监护人。“上海老人赠房产给水果摊主案”宣判后，意定监护咨询量上升，意定监护需求呈现增长趋势。

《民法典》三十三条、《老年人权益保障法》二十六条提出的成年人、老年人意定监护规定，为保障老年人意定监护合法权益提供了法律依据。但需注意的是，《民法典》虽有意定监护相关法条，却缺乏具体的实施细则和配套规定，致使办理过程存在诸多亟待明确的问题：例如，在监护人资格方面，是否应当限制失信、有刑事犯罪记录的自然人担任意定监护人的资格；在意定监护生效条件上，究竟是以特定身体状况标准还是时间节点为生效依据；在监护监督方面，是否可以强制要求设立监督人等，均缺乏明确规定，导致实际操作中难以准确把握。

本市高度重视意定监护相关工作，早在2016 年修订《上海市老年人权益保障条例》时，就增设了意定监护专门条款。2021年3月实施的《上海市养老服务条例》明确“本市支持专业性的社会组织依法为有需要的老年人担任监护人或者提供相关服务”。支持闵行区进行老年人意定监护试点探索，发布《闵行区关于推进老年人监护服务的实施意见》。2024年12月，开展老年人意定监护课题研究，2025年在修改《上海市老年人权益保障条例》过程中，对原意定监护相关条款进行进一步细化，将建立老年人意定监护制度列入市政府重大行政决策项目，拟于年内出台相关文件。

接到“关于建立意定监护全过程监督体制，并加大扶持力度的提案”后，我局会同市司法局、市高级法院等进行了认真研究，并结合课题研究、立法工作进行了广泛调研，认为该建议具有很强的借鉴意义，将结合本次修改《上海市老年人权益保障条例》和出台相关文件进行吸纳。

二、对提案建议的答复

（一）关于“完善监督主体职责及监督内容，从而建立全过程监督机制”

监督制度一直以来都是意定监护理论与实践中的核心问题。当前，公证实务中很多意定监护案件中没有监督人，有的当事人内心想指定监督人，但是担心监护人会误解其不信任，导致监督难以实现。大家的共识是：必须通过监督机制给监护人设置“高压线”，但如提案所述，目前监督机制缺位。

1.关于监督主体与监督内容

针对“居村委、公证机构、律所、社会组织及政府部门等第三方主体中，谁最适合担任监督人”“市场主体是否可以担任监督人”，有专家建议探索设立统一的意定监护监督机构，避免监督主体过于分散；也有专家认为，意定监护监督的主体要多元化，可以是自然人，也可以是法人或非法人组织，建议把政府监督、市场监督、子女监督等都纳入到监督体系中。

结合我们的研究和实践，我们认为，监督人类型包括个人监督人和组织监督人；被监护人在其具有完全民事行为能力时，有权通过协议自主选定一名或多名监督人，对意定监护行为实施监督，确保意定监护人忠实履行监护职责，防止其滥用职权；被监护人住所地的居民、村民委员会及民政部门可以作为组织监督人，监督意定监护人履行监护职责。监督的内容包括要求意定监护人报告履职情况、调查意定监护人的履职情况以及被监护人的人身和财产情况、对意定监护人的履职行为进行督促和建议、依法申请人民法院撤销意定监护人的监护人资格等。后续，我们将结合制订本市意见，就这一问题持续深入研究。

2.关于公证机构、法院、民政部门各自的职责

公证机构。公证机构在意定监护制度中扮演着关键角色，其职责是根据当事人的申请，依据《公证法》《公证程序规则》的规定，审查公证申请人的主体资格，建议被监护人选择合适的监护人及监督人，并指导各方当事人通过协议等方式明确监督的具体内容，如定期报告监护职责履行情况等，以确保监护人切实、妥当履行监护职责。公证机构的介入既保障了协议的法律效力，又增强了协议的权威性，减少了后续纠纷，体现了“预防性法律”的功能。上海市普陀区公证处公证员李辰阳于2015年依据《老年人权益保障法》第二十六条办理了全国第一例意定监护公证；2016年本市修订《上海市老年人权益保障条例》，提出了“意定监护 + 公证”的内容，为公证机构有效介入老年人意定监护提供了探索空间；上海市公证协会在此基础上先行先试，于2019年制定了《关于本市公证机构办理涉意定监护类公正协议的指导意见（一）》，明确了公证审查的核心要素，填补了全国意定监护公证规则空白。

法院。本市法院运用“形式+实质”双轨方式，依法认定意定监护协议效力。在形式审查方面，重点核查协议形式、公证程序等是否符合法定要求。在实质审查方面，通过家事调查、听证会、实地走访等渠道，综合评估监护人资质、履约能力及被监护人家庭情况、真实意愿，充分保障监护协议效力认定的准确性。在监护监督环节，法院深入开展“事中释明指导+事后延伸协助”工作。在审理阶段，法官释法明理，创造性地向当事人发送《监护指示》《被监护人情况一览表》《监护台账》等文件，为监护人依约、依法履行监护职责提供全面指引、帮助，源头防范监护权滥用风险。在判后阶段，强化法律救济功能，对于监护失职、侵害被监护人权益的情形，采取多元救济模式，除撤销监护资格外，探索适用民事赔偿、行为禁止令等手段，切实维护被监护人合法权益。

民政部门。市民政局作为市老龄委办公室，在牵头研究制定的本市老年人意定监护工作实施意见中，拟对建立意定监护监督机制提出相关意见，明确相关单位、部门的具体职责，并将充分履行市老龄办统筹协调职能，推动市司法局、市高级法院等有关部门共同深入研讨意定监护协议示范文本、意定监护委托人行为能力认定标准、监护监督报告机制等具体事宜，切实提升意定监护制度的公信力与执行力。

综上，针对监督机制缺位这一问题，下一步，市民政局将结合地方立法、课题研究和制定本市实施意见等工作，会同市司法局等部门加大研究力度，探索建立意定监护监督机制。目前，我们已有一些阶段性成果，但仍需深化研究。

（二）关于“加大宣传力度”

近几年，本市各相关领域均加大了针对意定监护制度的宣传普及力度。上海法院积极开展丰富多样的法治宣传，不断强化民众对意定监护的社会认知，在专题讲座方面，依托“法治进社区”“老年权益保护月”等活动，组织意定监护法律宣讲，提高民众对意定监护的了解程度和运用能力；在新媒体推广方面，各法院结合审判实践制发监护、涉老领域专项白皮书，通过法院官网、微信公众号等渠道发布案例短视频，以案释法，极大提升了社会对意定监护制度的认知度和信任度。本市公证机构围绕涉及意定监护协议公证开展了不同程度的工作探索，普陀公证处作为本市首家涉及意定监护协议公证实践单位，借鉴参考日本、新加坡、美国等地的公证经验，结合自身公证实务，设置了意定监护公证实践流程，形成了一些调研课题和指导个案，有的在社会上引起了热烈反响；普陀区依法治区办在此基础上形成了《软法指引》，并在今年首场“苏河法治大讲堂”活动中对意定监护相关工作开展宣传。全国首家专业从事监护服务的社会组织——上海市闵行区尽善社会监护服务中心，主要从事意定监护的社区推广、宣传以及意定监护工作，并开展社会监护人业务培训，近年来受到社会广泛关注。下一步，市民政局将会同市司法局、市高级法院等有关部门，推动将老年人意定监护法律宣传纳入本市“十五五”普法规划，通过线上线下多渠道普及制度内容，提升社会知晓度。组织法律专家开展专题讲座，讲解意定监护对保障老年人权益的作用及协议订立流程。在社区、老年活动中心等场所举办培训，利用海报、手册等线下方式强化宣传，同步通过自媒体、老年社群及主流媒体进行线上推广，增强公众对协议程序和法律效力的认知与信任，构建全方位宣教体系。

（三）关于“构建协同机制”和“强化政策支持”

市民政局将切实履行市老龄工作委员会办公室职责，牵头建立跨部门协作机制，会同司法行政、市场监管、卫生健康、地方金融、房屋管理、数据、公安等部门，协调推进老年人意定监护实施机制，包括推动出台和完善相关法规政策、制定老年人意定监护协议示范文本、搭建上海市监护信息备案查询平台、培育专业监护组织、开发与意定监护相关的专属金融产品、建立被监护人资金异常预警机制、处置监护纠纷及监护侵害案件、推动普法宣传并设立社区咨询窗口等。此外，本市民政部门也将大力培育专业力量，支持和引导社会组织、专业机构参与老年人监护服务，提供专业、规范的监护服务，并加强对其工作监管指导，研究制定老年人意定监护服务的行业标准，明确服务内容、服务流程、服务质量评价等方面的要求。

（四）关于“推行意定监护备案制度”

信息互通机制的缺失，会导致法院、居（村）民委员会、民政部门、公证处、医疗机构、住建部门之间无法及时知晓意定监护信息，导致法院由于对意定监护毫不知情而指定监护人，使本应处于优先位次的意定监护人被忽略。下一步，市民政局将会同市司法局、市数据局等部门，探索建立意定监护备案机制，依托“一网通办”搭建全市统一的监护信息备案查询平台，实现信息互联互通，为相关机构提供包含监护关系当事人信息、监护协议签订时间、监护职责范围等内容的监护信息备案查询服务。