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标题：关于加强居家养老服务体系建设，进一步提升独居老人居家养老质量的提案

办理结果：解决或采纳

答复情况如下：

一、对本提案的办理概述

上海是全国最早进入老龄化、且老龄化程度最深的城市。历届市委、市政府始终把发展养老服务作为切实保障和改善民生的一项重要工作来抓。养老服务工作也得到了社会各界包括农工党在内的各党派人士的关注和关心。本提案针对上海独居老年人数较多、占比较高这一现象，对独居老年人的养老服务需求和现状进行了调研，发现当前在独居老年人的养老服务方面还存在统筹规划有待加强、资源整合有待深化、服务内容有待丰富、服务队伍有待提升以及社会支持有待加强等问题，也提出了很多宝贵建议。

针对本提案提出的问题和建议，我局会同市委编办、市卫生健康委、市教委、市财政局、市医保局进行了研究，并结合当前已经开展的工作和下一步打算，提出答复意见。

二、对提案建议的答复

本市于2005年确立了构建“9073格局”的目标，即3％的老年人接受机构养老服务；7％老年人主要依靠社区享受养老服务；90％的老年人在家以自助或家庭成员照顾为主，不断建立健全以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、医养相结合的养老服务体系。社区居家是绝大多数老年人的养老模式。截至2022年底，本市有纯老家庭老人171.93万人，独居老人30.06万人，加强对纯老、独居老年人的居家养老服务支持是养老服务的重要内容。近年来，围绕居家社区养老服务，各部门重点开展了以下工作：

一是加强基本养老服务体系建设。2022年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于推进基本养老服务体系建设的意见》。贯彻文件要求，2022年底，市委办公厅、市政府办公厅联合出台了《关于推进基本养老服务体系建设的实施方案》，明确了共16项任务。2023年4月，市民政局等11个部门联合印发了《上海市基本养老服务清单（2023年版）》，明确了机构养老服务类、社区养老服务类、居家养老服务类、照护服务支付保障类、基本养老保险类、老年社会福利类、老年社会救助类、特定情形老年保障类等八类共24个基本养老服务项目，并细化了各个项目的服务对象、服务内容、保障标准、支出责任、责任单位等要素。今年4月，又印发了《清单（2024年版）》。有关项目和标准有所优化，各区都在积极落实推进。

二是统筹规划养老服务设施建设。2022年，市政府批复同意《上海市养老服务设施布局专项规划（2022-2035年）》，明确了新一轮全市养老服务设施的空间布局和配置标准等基本要求。根据规划，近期（2025年）规划总量指标为：建成不少于17.8万张养老床位，其中护理型床位占比不小于60%，且包含至少1.5万张认知障碍老年人照护床位；全市每千人居家社区养老服务设施建筑面积达到50平方米，街镇养老服务综合体总量力争达到500家，社区老年助餐服务供应能力达到25万客/日左右。远期（2035年）规划总量指标为：养老床位按21万张床位进行控制，其中护理型床位占比不小于80%，且包含至少3万张认知障碍老年人照护床位；全市每千人居家社区养老服务设施建筑面积达到60平方米，街镇养老服务综合体总量力争达到700家，社区老年助餐服务供应能力达到30万客/日。根据规划要求，各区编制完成区级养老服务设施布局专项规划，确保各类养老服务设施落地落点。

三是加强对独居等社区特殊困难老年人的关爱。本提案提出，对于独居老年人，需要提供多方面的照护和关心。关于这一点，我们已经采取了相关措施。2023年5月，市民政局等12个部门联合印发了《上海市开展特殊困难老年人探访关爱服务的实施意见》，着力解决高龄、独居、失能（失智）、纯老家庭、重残、计划生育特殊家庭等老年人居家养老困难或者帮助化解安全风险。通过居村委干部、“老伙伴”志愿者、养老顾问、楼组长、社区志愿者等社区关爱力量和应急呼叫“一键通”、智能为老服务设施、养老服务热线、社区微信群等渠道，排摸形成特殊困难老年人基础数据，开展制度化探访关爱服务。目前，全市约有关爱力量4.31万人，主要包括居村委干部（含社会工作者）、老伙伴志愿者、社区志愿者等，每周定期通过打电话、上门走访的方式为约37万名特殊困难老年人提供探访问候、精神慰藉、安全提醒、健康关爱等服务。

四是开展居家环境适老化改造项目，提升居家老年人尤其是独居老年人的居家生活便利和安全保障。市民政局从2019年底启动了“政府引导、市场化运作”的新型居家环境适老化改造试点，建立全市统一的居家环境适老化改造平台，采取市场化运作和政府资助等方式，引导困难、无子女、失能、高龄等老年人家庭实施适老化改造。截至2023年底，已累计为全市逾2.1万户老年人家庭提供改造，有效提升了老年人居家生活的安全性和便利度。

五是数字化技术赋能居家养老。本提案提出，对于居家老年人来说，一方面需要帮助他们跨越“数字鸿沟”，缓解他们在使用智能手机购物、叫车等方面的困难；另一方面要充分利用数字化手段，为他们提供多方面的服务。针对这一点，各部门均在工作中开展了项目化推进。举例而言，民政部门强化信息技术与养老服务的深入融合，包括：梳理智慧养老产品和服务清单，具体包括老年人防跌倒、老年人紧急救援、认知障碍老人防走失、智慧助餐、健康码智能核验等，引导社会和企业为老年人提供经济实用的智能养老产品和服务。开展老年人“一键通”为老服务应急呼叫项目，以“一键呼叫、简易操作、直达需求”为目标，服务对象涵盖30万名老年人，为老年人提供紧急救助、主动关爱以及各种生活服务。推动老年人信息无障碍，开展长者智能技术运用能力提升行动，过开展智能手机学习等培训和帮办服务，帮助老年人提升数字化技能水平。教育部门开展老年数字教育进社区行动，以“数字赋能”为要求，依托“市-区-街镇-居村委”四级网络体系，强化社区学院、老年大学主体责任，融合线上线下渠道，解决好学习资源配送“最后100米”的问题。2023年，全市16个区老年数字教育进社区行动的覆盖居村委数量达6000多个，进社区行动次数达2.4万次，参与行动人数超过110万人次，有效帮助老年人更好地适应数字化时代各类场景应用。同时，组建包括大学生、企业员工、共青团员在内的助学志愿者队伍，就近满足老年群体数字化学习需求。推出老年教育智慧学习场景，聚焦移动生活、智慧医疗、智慧金融、智慧烹饪等主题，开展专项系列体验互动课程。

六是完善分级诊疗制度。本市在持续完善分级诊疗制度的基础上提高居家养老诊疗护理水平，推出“病床设在家、医生走上门”的家庭病床服务形式，由家庭医生对有需求的患者进行上门评估，对符合标准的患者建立家庭病床。截至2023年底，全市家庭病床已达到8.87万张。依托医联体信息化建设，实现检查检验互联互通互认，进一步提高卫生资源利用效率；各区域性医疗中心为基层医疗机构开展远程会诊、病例讨论、查房、诊断支持等，有效提升基层医疗服务能力，方便居民就近就医。

七是强化老年人健康管理。制定实施《上海市健康老龄化行动方案（2022-2025年）》，明确了14项具体行动指标和28项重点任务，全面推进健康老龄化。各级卫生健康部门积极推进老年健康教育和促进工作，围绕慢性病防治、科学就医、科学运动、合理用药、健康生活方式等主题，编写符合当下老年人健康需求的科普书籍和健康教育资料。通过各类平台，广泛宣传普及健康科普知识。全市累计创建健康自管小组4万余个，累计参与健康自我管理活动的居民人数达95.7万。建立“医防融合、全程有序”的慢性病综合防治服务管理体系，加快推进社区慢性病健康管理支持中心建设。实施国家基本公共卫生服务项目和本市重大公共卫生服务项目，老年人健康管理率超过70%。积极推进老年心理关爱、口腔健康、营养改善、认知障碍防治等专项行动，不断提高老年健康服务能力。

八是提升服务人员能力水平。结构合理、规模适当、技能较高的服务人员队伍是做好养老服务和老年医疗服务的重要保障。近年来，各部门均采取了有力措施，提升服务人员整体水平。民政部门大力加强养老护理员队伍建设，加强在职护理员学历教育，与上海开放大学合作举办“老年服务与管理”大专班（2022年更名为“智慧健康养老服务与管理”大专班），已招生六届，累计1600余人报名学习，近1000人顺利毕业。加强养老护理员职业技能培训，每年组织开展培训，截至2023年底，全市拥有护理员总数约6.1万人，全市护理员总体持证比例已达到79%，其中初级护理员65%，中、高级护理员14%。出台养老护理员入职补贴政策，对符合条件的养老护理员，按照中专（职校、技校、职高）学历每人3万元、专科（高职）及以上学历每人4万元的标准，给予一次性入职补贴。举办相关职业技能竞赛和评比表彰活动，市民政局、市人社局每年联合举办上海市养老护理行业职业技能大赛，以赛促建，不断提高养老护理员技能水平；2021年开展了“上海市百佳养老护理员”评比表彰活动，提高养老护理员的职业荣誉感。编制、卫健部门加强社区卫生服务中心等基层医疗机构人员编制配备，2008年，本市在中央定编标准的基础上，制定出台《上海市社区卫生服务机构设置和编制标准实施意见》（沪编〔2008〕133号），该标准远超中央定编标准。2020年，综合考虑人口导入、区域性医疗中心建设等因素，结合使用效益和实际需求，对医疗卫生机构事业编制使用情况进行动态调整，为郊区公立医院和社区卫生服务中心增加事业编制万余名，有力保障医疗卫生领域的事业编制需求。2023年，本市出台《进一步提升本市社区卫生服务能力的实施方案》（沪府办发〔2023〕7号），通过推动事业编制资源跨区域、跨领域统筹调剂，以及创新公立医院人员编制管理等方式持续为社区卫生服务中心增加事业编制。目前，结合常住人口变化情况，我市社区卫生服务中心实际配备了3.5万余名事业编制，总体上已达到或超过我市定编标准，切实保障了社区居家养老服务医疗卫生人员力量。卫健部门重视全科人才培养培训，通过全科住培、郊区订单定向培养、全科转岗培训，持续为社区输送人才。2024年启动“上海市社区全科医生能力提升推广项目”（市级继续教育I类学分项目），整合全市全科医学培训资源，提供更适应社区全科医生的培训项目，进一步加强全科继续医学教育的针对性。

此外，本市开展了多个项目为家庭养老赋能。比如，2012年起持续实施“老伙伴计划”，每年有4万名低龄老年志愿者为20万名高龄独居老年人提供日常关爱服务；2017年起实施“老吾老计划”，为失能老年人的家庭照料者提供技能培训，受益人群累计达到4.6万人次。

下一步，我们将充分吸纳借鉴本提案中提出的建议，按照居家养老服务实际需要，进一步理顺老龄工作体制，强化居家社区养老服务和卫生服务功能定位，为积极应对人口老龄化国家战略，加强居家养老服务体系建设提供体制机制保障，提高独居老人居家养老质量。