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标题：关于推进民营养老机构发展、提升上海城市软实力的建议

办理结果：解决或采纳

答复情况如下：

一、对本提案的办理概述

社会力量是本市养老床位建设与养老服务供给的重要主体，本市高度重视对民营养老机构的扶持与发展。近年来随着本市人口老龄化、高龄化程度加深，本市不断加大养老领域财政投入，支持养老设施建设，持续研究出台养老服务发展和扶持政策。提案深入调研分析了深度老龄化背景下，上海民营养老机构的发展状况，从制度设计、行业监管、部门统筹、配套发展等多个角度，对民营养老机构的发展提出了丰富详实的建议，对于深化完善本市养老机构政策研究、促进养老服务高效可持续发展，具有很好的参考价值。

二、对提案建议的答复

（一）关于本市民办养老机构发展情况

本市高度重视养老机构建设，已连续25年将新增养老床位纳入市政府实事项目。截至2021年底，本市养老机构共730家，床位15.9万张。其中，公办养老机构378家，床位9.2万张，民办养老机构352家（含民非注册的324家，企业注册的28家），床位6.7万张。

（二）关于本市促进民办养老机构发展采取的措施

在发展养老服务的过程中，本市在坚持发挥政府主导作用的同时，通过各项政策扶持，加大“放管服”，搭建平台，积极吸引社会力量参与养老服务，满足老年人多层次养老服务需求。

一是推进养老服务业企业登记便利化。2016年，市政府办公厅转发由市民政局会同市工商局制订的《关于本市养老服务业企业登记管理的实施意见》，对养老服务企业在登记规范上予以放开，对企业名称、组织形式、经营范围等方面均进行简化操作。文件出台后，本市养老服务企业的数量有了显著的增加，目前全市各类涉老企业已有2000多家。商务部门 2020 年起取消外商投资的审批及备案，按照内外资一致原则设立企业，且在《鼓励外商投资产业指导目录（2020 版）》中将养老机构、社区和居家养老服务确立为鼓励类。市民政局、市市场监管局出台了《上海市养老服务机构登记与备案管理办法（试行）》，进一步明确了营利性养老服务机构登记的相关规定。2021年，市民政局、市财政局联合出台新的《上海市养老服务机构“以奖代补”办法》，在延续原有的招用持证人员、品牌连锁运营、内设医疗机构三个奖项的基础上，新增了服务质量提升、家庭照护床位两个奖项，并提高奖补标准。文件还特别明确“各类市场主体依法平等适用奖补政策，符合条件的营利性养老服务机构与非营利性养老服务机构享受同等政策待遇”。从连锁机构培育一项来看，近两年获得连锁奖补贴的机构数量远超过“十三五”五年的总和。

二是大力推进养老服务机构公建民营模式。2017年9月市民政局出台了《关于本市公建养老服务设施委托社会力量运营的指导意见（试行）》。《意见》鼓励各区、各街镇普遍开展公建民营，明确了养老服务设施公建民营的范围、途径、流程和工作要求。近两年，本市各级政府投资新建或新租赁改造的养老服务设施，原则上均采用委托社会力量运营的方式，提高了养老服务机构运营管理的专业化水平。截至2021年底，全市730家养老机构中，除接近50%为社会力量直接投资举办，另外50%的公办机构中已有超过五成由社会力量运营。

三是促进和规范存量资源改造为养老服务设施。2019年，市发改委、市民政局、市规划和自然资源局、市住房和城乡建设管理委、市应急管理局等部门联合出台了《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》，明确了厂房、商办楼等存量设施改造为养老服务设施的两种具体操作路径和办理流程，优化了工作审批流程。文件明确权利人在利用存量资源通过城市更新转型为养老服务设施时，在规划评估和民政部门认定的基础上，调整规划土地性质，通过存量补地价方式，签订出让补充合同，按新的用地性质开发建设养老服务设施，并享受城市更新相关支持优惠政策。营利性养老服务机构临时利用存量建设用地从事养老服务设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许权利人补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。

四是积极培育上海养老服务品牌。包括中外合资、国资和民营的养老机构连锁品牌，以及在社区嵌入式养老服务、认知症专业照护服务以及信息化智能化应用、适老化设计改造等方面涌现出来的一批养老服务品牌，这些品牌不但提升了本市养老服务的专业化水平，也激发了养老服务市场的活力。

此外，依托我市人才、技术、资本、市场高地优势，本市积极搭建激发社会主体活力的平台载体。如，搭建会展平台，2000年以来连续举办了16届上海“老博会”，已成为全球规模第二、国内影响力最大的展会。搭建创新创业平台，2012年以来成功举办了9届老年福祉产品设计大赛，发掘并推广了一批养老服务新技术新产品，并通过产业园区孵化，推动技术和产品转化，促进产业发展。此外，大力推动康复辅具和老年用品进社区、进家庭。上海作为唯一在省级范围内试点的地区参加全国康复辅具租赁试点，努力建设供应主体多元、经营服务规范、消费群体满意的康复辅助器具社区租赁服务体系。市经济信息化委把高端康复辅助设备作为高端医疗装备的类别列入2020 年度本市高端智能装备首台突破专项项目指南，支持产品市场化推广。

（三）关于提案相关内容的答复

1、加强制度创新，提高政策供给精准化。

（1）关于建立人口动态管理预测机制。人口数量、结构的发展变化对城市发展规划设计十分重要，本市养老服务各项规划的编制也离不开对老年人口发展情况的预测和研判。近期经市政府批复出台的《上海市养老服务设施布局专项规划（2022-2035年）》，测算了到2035年本市老年人口的发展情况，也预测了老年人口到达峰值的基本情况。关于人口数据的动态监测跟踪，本市每年会发布“上海市老年人口和老龄事业监测统计信息”，详细公布全市老年人口总量、结构的发展变化情况及各项老龄事业相关数据；目前我局正在建立养老服务统计监测制度，在市统计局的指导下已经制定了实施方案，正在细化统计方法，建立包括老年人口数据在内的多项养老服务相关数据监测指标体系，预计年内将完成报批。

（2）关于完善多层次保障制度。本市自2016年探索建立老年长期护理保险制度以来，先在部分区试点后扩大到全市试点，不断丰富完善长期护理保险试点办法，2021年12月，市政府办公厅印发了最新的《上海市长期护理保险试点办法》，根据试点情况优化调整了长期护理保险的服务形式及相应待遇等内容。为推动保险行业开发商业长期护理保险，上海银保监局会同市政府相关部门向辖内各人身保险司转发市政府办公厅《关于全面推进老年照护统一需求评估系统建设的意见》及《上海市老年照护统一需求评估标准（试行）》，要求保险公司参照相关要求和标准，开发商业长期护理保险产品，实现与基本段的有效衔接，以满足多样化、多层次的长期护理保障需求。据了解，目前已有多家保险公司开发了商业长期护理保险产品供选择。下一步我局将配合市医保局，继续推动商业保险公司参与本市长期护理保险工作。关于资金筹措和基金会等社会团体互助共济。本市各类基金会积极支持养老事业发展，围绕认知障碍照护、养老护理员队伍建设、养老机构疫情防控物资保障等方面开展了大量捐赠、捐助活动。如2021年开始，上海太保蓝公益基金会捐资实施“关爱老年认知障碍群体”公益行动，计划利用三年时间，推进“万计划”（30万人早期筛查）、“千计划”（3000人专业实训）、“百计划”（500个智能体验场景打造）、“十计划”（30个特色主题活动）等四大项目。

（3）关于鼓励社区医生参与机构养老服务。推动医养结合、促进多项养老服务资源整合发展一直是本市养老服务发展中的重要内容。本市将医养结合内容纳入“健康上海 2030”规划纲要，市卫生健康委牵头出台了《关于深入推进本市医养结合发展的实施意见》，明确从多渠道优化医养结合网络布局，增加老年护理床位资源；通过签约合作、多机构执业、组建区域医养联合体等方式，提升养老服务机构医养服务能级等。同时，社区卫生服务中心的签约服务对养老服务机构的确很有帮助，目前全市养老服务机构与社区卫生服务中心实现签约合作全覆盖，有需要的机构每周由医务人员上门一次，提供基本医疗护理服务。为了应对目前签约机构医务人员资源有限的现状，为满足养老机构特别是农村养老机构内老年人日常医疗服务需要，今年市民政局还大力推进“养老院+互联网医院”，探索“医院上门免费初诊，老人院内远程就诊，线上看病送药到院，线下转诊便捷服务”服务模式，年内计划在40家养老机构推广。“十四五”期间全市将实现200家“养老院+互联网医院”。提案中所说的激励机制也是我们与相关部门关注、研究多年的问题，我们会在下一步工作中继续研究推进。

2、关于规范行业管理、实现养老监管科学化。

（1）关于优化监管模式。根据《国务院办公厅关于建立健全养老服务综合监管制度促进养老服务高质量发展的意见》，我局会同相关委办局不断完善监管措施和行政处罚要求，推动养老服务行业健康发展。如提案建议所说，对养老机构的监管应该注重科学性和有效性，市政府办公厅印发了《上海市养老服务机构综合监管办法》，明确了 11 个方面的监管内容，建立健全了养老服务跨部门、跨层级、跨领域的协同机制。市民政局、市市场监管局出台了《上海市养老服务机构登记与备案管理办法（试行）》，加强养老机构设立许可取消后的备案管理。

（2）关于采用多元化监管方式。为完善监管方式，我们也在不断推进提案所说的养老机构等级评定、信用体系、服务质量日常监测等工作，并与各项补贴、优惠政策挂钩。目前全市已有近300家机构通过了新一轮养老机构等级评定工作。我局每年持续开展养老机构服务质量日常监测，并向社会公开监测结果。今年市民政局印发了《上海市养老服务机构信用评价管理办法》，将信用评价结果作为重要参考，与资金支持、招投标项目、服务质量日常监测等挂钩，依法依规对不同等级的养老服务机构实施差异化管理。“十四五”期间，我们将进一步加强行业监管，健全政府主导、机构自治、行业自律、社会监督相结合的养老服务综合监管体系。建立“云监管”平台，维护养老服务运营秩序和老年人合法权益。

（3）关于完善投诉处理机制。市民政局会同市市场监管局、市养老服务行业协会近期修订发布《上海市养老服务合同示范文本（2022机构版）》，明确入住老年人和养老机构合法权益，降低法律纠纷。同时结合每年度养老机构院长培训班，加强《上海市养老服务条例》等各类法律法规的宣贯培训，提高养老机构管理人员法律意识。

3、关于打通关键堵点，助力机构运营便利化。

（1）关于拓展养老服务用地空间。土地的获取的确是影响养老机构设置的重要因素。目前，为支撑社会力量参与养老机构建设与运营，本市出台了一系列政策。对于社会力量参与建设养老机构，本市对新增养老床位给予每张床位2-18万元的一次性建设补贴；鼓励利用厂房、商办楼等存量设施改造为养老服务设施，可以享受城市更新和土地补差价、补缴土地出让金等优惠政策。同时，本市也鼓励社会力量直接参与养老机构运营，由政府提供养老机构的房屋设施，社会力量发挥照料护理和运营管理等专业特长，推动公建民营养老机构发展。

（2）关于完善长护险制度。关于提案中所反映的问题，我局会配合市医保局，并会同市发展改革委、市卫生健康委、市财政局等部门积极协同推进长期护理保险政策完善。

（3）关于保护合法权益。近年来，本市不断出台规章制度，规范养老机构的发展，维护养老服务行业的良好竞争氛围。除了上述相关政策外，2020年12月30日审议通过、自 2021年3月20日起施行的《上海市养老服务条例》，为整个养老服务发展提供了法律依据，既规范了上海养老服务发展，也明老了包括老年人照护服务权益在内的各方主体责任，还明确要促进上海养老服务事业和产业协同发展。《条例》施行前后，全市通过辅导培训、专题讲座、宣传资料发放等多种方式开展行之有效的普法宣传活动，不断增强依法行政能力和社会法治意识。同时，市、区政府及相关部门和单位对照《条例》执法检查监督事项，以检查为动力、以检查促整改、以检查促提高，积极推动《条例》的各项规定落地。

4、关于构建共治格局，实现养老产业社会化。

（1）关于加大养老人才培养。养老护理员是发展养老服务最重要的人力资源。近年来，本市采取了一系列措施，包括：每年组织开展养老护理员技能培训，市民政局与上海开放大学合作，举办“老年服务与管理”大专班，利用开放大学便捷的教育网络，对在岗的养老护理员进行职业水平提升，已招生五届，约1400余人入学；利用社会捐赠，设立养老护理员专项基金，用于护理员的补贴、培训和激励项目；指导市养老服务行业协会发布养老护理员工资监测结果，引导养老机构合理确定养老护理员的薪酬水平；开展“上海市百佳养老护理员”评选表彰，举办了2021年上海市养老护理职业技能竞赛暨全国养老护理职业技能大赛选拔赛，并推选前4名选手参加国赛，2名选手获得三等奖，提高了养老护理员的职业荣誉感。至2021年底，本市已形成7万余名具有一定专业能力的护理员队伍。同时，专门开发了全市统一的养老护理员信息管理系统，对养老护理员的从业情况、学历水平、技能等级等进行综合评价。为支持养老机构招用专业人才，本市通过以奖代补，加大对护理员和专技人员的政策支持。2021年出台的《上海市养老服务机构“以奖代补”实施办法》，进一步提高了养老服务机构招用持证人员的奖补标准，养老护理员四级从原先的最低工资的 30%提高到 40%、养老护理员三至一级以及医护、康复、社会工作等专技人员从 50%提高到 60%。今年市民政局等九部门联合出台《上海市扶持养老机构纾困发展的若干政策措施》明确实施养老护理员入职补贴政策。对2022年1月1日起与养老机构签订五年及以上服务合同，具有中专(职校、技校、职高)学历的养老护理员和具有专科(高职)及以上学历的养老护理员，由市级福利彩票公益金分别给予3万元和4万元的一次性入职补贴。相关补贴按照养老护理员入职满1年、满3年、满5年分别发放补贴额的20%、40%、40%的标准，通过养老机构发放到人。符合条件的居家社区养老服务机构的养老护理员参照执行。

（2）关于推进智慧养老产业发展。近年来，我局高度重视加强养老服务的信息化、科技化发展。推出“上海市养老服务平台”网站、“上海养老顾问”微信公众号，实现全市各类养老服务机构和设施“一键查询”；开发了养老服务云监管系统，力争实现“主动发现、智能预警、自动派单、管理闭环”。围绕安全防护、照护服务、健康服务和情感关爱等领域，2020年、2021年，发布智慧养老应用场景需求清单，引导社会和企业为老年人提供经济实用的智能养老产品和服务。全市开展老年人“一键通”为老服务应急呼叫项目，为老年人提供紧急救助、主动关爱以及各种生活服务，已覆盖全体有意愿的高龄独居老年人和其他有需要的老年人28.3万人，其中经济困难的高龄独居老年人实现政府购买服务全覆盖；在此基础上拓展挂号就医、叫车出行等老年人日常生活的高频服务事项；积极推进“养老院+互联网医院”试点等。下一步，我们将继续推动养老服务数字化转型，打造智慧养老服务数字化场景，力争做到养老机构“数字管理”全覆盖，到 2025 年底，建成 100 个智慧养老院、1000 个数字化社区养老服务场所、培育一批智慧养老应用示范基地、社区和品牌。

（3）关于倡导社会共治，鼓励社会组织、志愿者团队参与养老服务，建立政企、政社、政府内部多部门协作平台等。本市积极鼓励社会组织、志愿者团队参与养老服务，如市民政局、团市委共同发起了上海青年为老志愿服务“金晖行动”，全市16个区、210个青年志愿服务团队与养老机构建立了长期结对关系，推出了影像珍藏、口述人生等10项重点服务项目。本市在老年人工作组织保障、协作平台方面，有两个领导体制：一是成立了由市委副书记牵头的市老龄工作委员会，全市45个相关部门作为成员，推动全市老龄事业发展及老年人权益保障的“五个老有”（老有所养、老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐）。市老龄工作委员会办公室设在市卫生健康委。二是聚焦养老服务，市政府专门成立了市社会养老服务体系建设领导小组，由分管副市长担任组长，市政府20个相关部门和16个区政府作为成员单位，统筹推动养老服务持续健康发展。领导小组办公室设在市民政局。

随着本市人口老龄化、高龄化程度不断加深，上海养老服务工作还存在着诸多复杂情况和巨大挑战，我们将根据不断变化的社会形势和老年群体对美好生活的向往，充分借鉴、吸收提案内容，深化养老服务政策研究，不断完善本市社会养老服务体系建设。