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标题：关于应对城市老龄化，完善社会监护法制体系的建议

办理结果：解决采纳

答复情况如下：

一、对本建议的办理概述

代表对上海老年人和心智障碍群体寻求监护服务面临的主要问题分析和建议非常有针对性，对保护老年人等群体的合法权益具有重要意义。为答复好建议，我们专门进行了研究讨论，市司法局、市高院等相关部门也积极提供了会办意见。

我们感到，代表提出的鼓励社会监护组织成立，并加强社会监护组织的法律监督等建议，为本市大力发展养老服务体系、维护老年人等群体权益提供了积极的参考。这些建议，有些我们正在积极落实，开展试点，有些将吸收采纳列入下一步工作考虑。

二、民政部门推动监护服务的有关情况

《中华人民共和国民法典》自2021年1月1日起施行。其中明确了“具有完全民事行为能力的成年人，可以与相关组织事先协商，以书面形式确定为自己的监护人”，这为法人单位成为老年人的意定监护人，承担监护责任提供了法律依据。

（一）《上海市养老服务条例》明确提出了社会组织担任监护人及提供相关服务

在人口老龄化背景下，为了更好地满足老年人养老需求，保障老年人合法权益，国家老年人权益保障法第26条第1款规定了“意定监护”制度，即：在老年人还具备完全民事行为能力时，可以与其近亲属、其他愿意担任监护人的个人或者组织事先协商，以书面形式确定自己的监护人，在自己丧失或者部分丧失民事行为能力时，由该监护人履行监护职责。

2016年修订的《上海市老年人权益保障条例》明确：具备完全民事行为能力的老年人，可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人，并通过公证等方式予以明确。老年人未事先确定监护人的，其丧失或者部分丧失民事行为能力时，依照有关法律的规定确定监护人。

2021年3月，《上海市养老服务条例》正式实施，其中进一步明确指出“本市支持专业性的社会组织依法为有需要的老年人担任监护人或者提供相关服务”，这是地方性养老服务条例第一次提及有关社会组织参与老年人意定监护服务的相关内容，也是上海大城养老背景下的又一个全新的探索与尝试。

《民法典》发布以来，我局深入组织学习，认真研究了相关贯彻落实措施。我们认为，民政部门既是养老服务主管部门，同时也承担特殊困难老年人的救助等工作。在提供机构和社区、居家养老服务中，对无民事行为能力或者限制民事行为能力的老年人，在养老服务协议确认和执行、缴纳相关养老服务费用、医院救治、纠纷处置、责任承担、丧葬处理等方面，都需要老年人的监护人依法履行职责，保障老年人合法权益。

对上海城镇“三无”、农村“五保”之外的孤老、失独等身边无其他法定监护人或法定监护人没有监护能力的老年人，在其民事行为能力丧失或者欠缺时，根据《民法典》，民政部门或其住所地具备条件的居村委会将依法承担国家监护人职责。

（二）本市近期推动监护类社会组织实践情况

市、区民政局是养老服务主管部门，同时也是社会组织登记管理部门，近两年来积极探索登记监护类社会组织，目前本市闵行区已登记一家专门从事监护服务的社会组织。该社会组织成立以来，已经累计接受了数百次的服务咨询，有明确监护需求在沟通的超过40例，签订了意定监护、监护监督协议的已超过10例。

自2020年年底该社会组织签订第一单意定监护协议之后，目前服务个案包含了养老院入住和转院、医院入住，麻醉检查，抢救急救，康复病房，身后殡葬，遗嘱执行及监护监督等多个场景的不同类型的监护服务，累计完成监护时长超过1000小时。

在市区民政部门指导下，该社会组织建立了开展意定监护所需的服务流程以及相关规范化文档，包含了《咨询信息表》、《基础信息表》、《意定监护服务协议》、《身前预嘱》、《授权说明书》、《日常探视记录表》、《监护服务记录表》等，形成了初步的工作规范。

各大媒体也高度关注本市关于意定监护的探索实践，中央电视台、上观新闻、澎湃新闻、上海法治报等多家媒体采访了本市意定监护的实践经验；上海教育电视台录制了《如何选择老年监护服务》，向老年群体宣传意定监护的价值和意义。

三、对代表建议的答复

建议中提出的鼓励社会监护组织成立，并加强社会监护组织的法律监督等建议具有很强的针对性，也是我们今后落实《民法典》推动意定监护服务的重点。

（一）关于鼓励社会组织业务范围中增加“社会监护”职能，扩大业务范围。本市支持在已成立的相关民办非企业单位业务范围中，增加社会监护的相关内容。在经业务主管单位审查同意后，民政部门将依法依规办理业务范围变更登记手续。关于申请成立民办非企业单位，根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》第八条规定，应当具备下列条件：（一）经业务主管单位审查同意；（二）有规范的名称、必要的组织机构；（三）有与其业务活动相适应的从业人员；（四）有与其业务活动相适应的合法财产；（五）有必要的场所。申请人应当经与业务范围相关的业务主管单位审查同意后，向同级登记管理机关提出成立申请，民政部门将依法依规予以积极支持。

（二）关于鼓励现有的社会组织、基金会或自然人（如律师、社工）发起成立专业性的“社会监护人组织”，由专业的人干专业的事。目前本市已成立专门从事监护服务的社会组织，经了解，该社会组织主要发起人从事养老服务行业多年，成员包括社工、律师等专业人员，专门成立社会组织主要也是考虑到提升监护服务的专业性，为老年人等人群提供更好的服务。后续民政部门将积极支持鼓励专业性监护社会组织发展。

（三）关于民政部门应提供便捷通道方便该类社会组织登记。前述本市成立的监护社会组织，其业务主管单位即由区民政局担任。近年来，市民政局积极推进社会组织事项办理改革，优化业务流程、精简办理材料，同时将社会组织网上办事纳入一网通办平台。今年以来，我局通过现场调研、召开座谈会等形式了解社会组织登记、服务等方面的困难问题和相关需求，下一步，我们将积极跟踪监护类社会组织发展情况，进一步优化登记、办事流程。在业务主管单位方面，除民政部门担任主管单位外，我们也将加强相关工作宣传，根据社会组织相关法律法规，鼓励符合条件的部门担任该类社会组织的业务主管单位。

（四）关于社会组织的监护服务与被监护人财产监管必须分离，由第三方（如公证机构、基金会、信托机构、政策性特殊信托公司等）进行监管。代表提出的社会组织的监护服务与被监护人财产监管分离建议，十分具有针对性，我局支持此建议，上海市高等法院等单位也表示赞同。从本市监护社会组织的实践来看，被监护人的财产采取由公证机构监管的方式。后续我们将积极跟踪监护服务案例情况，会同相关部门研究设立人身监护和财产管理分离机制，尤其避免被监护人死亡后遗产与社会监护组织关联的情形。同时我局也将指导相关区民政部门加强对监护社会组织的日常监管，避免监护侵害的发生。

（五）关于鼓励民政局、居（村）委会、基金会、有资质的社会组织等机构承担监护监督职能。目前民政部门承担着社会组织的管理职能，将持续做好相关社会组织的监管工作。民政部门将指导居村委会在社会组织行使监护时开展监督，在社会组织开始履行监护人职责后，居委会可通过日常走访及时了解老年人基本生活状况和相关诉求，对于老年人财产处置及具体监护中碰到的问题，及时上报街镇、区民政局解决。目前本市成立的监护社会组织也引入了相关基金会对监护服务工作进行监督，后续我们将梳理总结相关做法，鼓励第三方监管。

（六）关于民政局、居（村）委会承担国家托底监护职责。《民法典》第三十二条确立了公职监护这项新制度，即规定了民政部门或居委会在监护人缺位时担任兜底监护人的职责。去年以来，市民政局指导黄浦区民政局积极探索公职监护人制度实践路径，推动此项新制度落地。黄浦区制定了《黄浦区公职监护人操作流程》，组织排摸辖区孤老情况，并指导各街道办事处与居民委员会依据《操作流程》进行探索。目前通过试点，已初步形成“民政牵头、街道协调、居委委托、法院指定、多方监督”的公职监护“五步法”，目前已有一名孤老经法院指定由社会组织负责监护。在此基础上，我局将指导黄浦区结合试点，进一步完善工作流程和操作指南，重点包括监护服务方案、监护人履职监督制度规范等方面。

（七）关于监护信息互联互通。根据代表建议，我们后续拟考虑推进在征得同意并保护个人隐私的情况下，通过“社区云”等信息系统，将孤老等特定对象的监护人相关情况接入市大数据中心，实现与法院、司法等部门信息互通和互相印证。上海法院将继续依法履行审判职能，对于履行监护职能不力或者实施损害被监护人身心健康行为的监护人，予以撤销并依法追究责任，同时及时通知民政局、司法局等部门，共同进行干预，促使被监护人的人身、财产权益得到充分保障。

（八）关于出台上海市社会监护组织管理条例。代表从立法层面提出了社会监护组织管理条例的初步框架和重点内容，具有较强的针对性和前瞻性。随着当前社会老龄化程度的不断加深，由社会组织提供的意定监护服务对老年人的权益保护有着重要作用。《民法典》《老年人权益保障法》等法律法规确立了意定监护制度，本市在制定《上海市养老服务条例》时也对此作了原则性规定，后续我们将会同市司法局等部门，进一步深化调研了解本市社会监护组织的发展现状和存在的瓶颈问题，对制定或者完善相关地方立法的必要性和可行性进行深入论证。