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标题：关于深化社区嵌入式养老服务能级的建议

办理结果：解决或采纳

答复情况如下：

一、对本提案的办理概述

委员对上海社区嵌入式养老面临的主要问题分析和建议非常有针对性，对后续深化推进构建“15分钟居家养老服务圈”、提升老年人的获得感和幸福感具有重要指导意义。为答复好提案，我们专门进行了研究讨论，市发改委、市财政局、市医保局等相关部门也积极提供了会办意见。

习近平总书记在上海考察时指出：“我国已经进入老龄社会，让老年人老有所养、生活幸福、健康长寿是我们的共同愿望。党中央高度重视养老服务工作，要把政策落实到位，惠及更多老年人。”我们感到，委员提出的建议，为本市大力发展养老服务体系、提升社区嵌入式养老服务水平提供了积极的参考。这些建议，有些我们正在积极落实，开展试点，有些将吸收采纳列入下一步工作考虑。

二、本市社区嵌入式养老发展情况

针对大城市寸土寸金、老年人高度集聚的实际，上海于2014年开始探索社区嵌入式养老服务，让老年人在熟悉的环境中、在亲情的陪伴下原居安养。目前，全市各街镇已建有各类社区养老服务设施2000多个，老年活动室和睦邻点8000多个，日均就近服务社区老人近50万人。

（一）立足大城养老实际，积极创建社区嵌入式养老模式

本市发展的社区嵌入式养老服务，在社区内围绕老年人生活照料、康复护理、精神慰藉等基本需求，嵌入相应的功能性设施、适配性服务和情感性支持。

在具体定位上，一是突出保基本，在全面排摸辖区内老年人多层次、多样化养老服务需求的基础上，聚焦失能、失智、高龄、独居等有刚性需求的老年人，为他们提供就近便捷地基本养老服务；二是突出综合照护，依托社区养老综合体和家门口的服务站点，强化行政、市场、社会、家庭的功能互补，有机整合各类面向老年人的服务资源，促进社区内养老服务设施、项目、机构、组织、队伍、政策的综合高效利用；三是突出多功能，兼顾专业性和睦邻性，积极培育并引进从事长期照护、康复护理、智慧养老、社区支持等各类服务机构，发挥他们各自的专业优势，为老年人提供高品质、高质量的服务；同时强化社区睦邻互助和志愿服务精神，促进老年人融入社会与代际和谐，体现人文关怀和城市温度。

本市主要实行了“1+X”的嵌入式养老发展模式。

其中“1”就是养老服务综合体——社区综合为老服务中心，是嵌入式养老服务的枢纽和平台。上海市要求每个街镇至少设置1个社区综合为老服务中心，建筑面积一般为1000平方米以上，涵盖日托、全托、助餐、辅具推广、医养结合、养老顾问等功能，充分发挥其在统筹为老服务资源、完善社区养老服务网络、促进服务与需求信息对接、提升养老服务综合管理水平中的作用。

“X”就是各类功能性设施及服务。根据各街镇地域覆盖和老龄化程度，因地制宜设置长者照护之家、日间照料中心、社区长者食堂、护理站等专业化养老服务设施，为附近的老年人提供更加便捷地助餐、托养、居家养老等服务。比如针对社区内因术后康复、家属外出等原因需短期托养的老人，长者照护之家提供3-6个月的“喘息式服务”；对于白天家中无人照料的老人，可在日间照料中心享受健康管理、精神慰藉、康复训练等服务；老年人可去附近的社区长者食堂用餐，提供多种类型、营养丰富的老年餐供选择，行动不便的老年人还可由专业机构或志愿者送餐上门。此外，各街镇还在居村委会设立家门口服务站点，灵活运用社区老年活动室或居民区、小区内其他可利用的各类设施场所，为老年人直接提供助餐等一般生活照料服务，开展健康指导、养老顾问、精神文化等服务，为居家老年人及其家庭直接提供邻里互助、社区关爱等支持类服务。

依托“1+X”的嵌入式养老模式，无论是失能失智老年人的短期照护、日间照护需求，还是高龄、独居等老年人的生活服务需求，都可以方便快捷地获得。

（二）      持之以恒有序推进“15分钟”养老服务圈

1、构建嵌入式养老服务设施网络。本市连续多年将社区养老服务设施列入市政府实事实施项目，同时采取广泛宣传发动、强化考核督查、加大政策扶持等措施，积极调动各区和街镇建设积极性，推动社区养老服务设施建设。截至2020年底，全市已建成社区综合为老服务中心320家，实现街镇全覆盖，并向片区延伸，2022年预计达到400家。同时，全市建成以短期住养照料为主的长者照护之家204家，提供白天照料的社区老年人日间照护机构758家（月服务1.5万人），标准化老年活动室6223家（日均活动人数24万人）。在养老服务设施建设中，各区和街镇克服困难，多方寻找和盘活资源。如浦东、长宁等区系统梳理区内政府部门和国有企业闲置资源，优先提供给民政部门建设养老服务设施；各街镇将土地、建筑资源向养老服务倾斜，充分利用新建居住区公建配套用房，以及回收出租物业、调整办公场所等方式，千方百计保障养老服务设施建设。

2、加强嵌入式养老标准规范建设。在总结近年来嵌入式养老发展经验的基础上，2019年11月，上海市民政局出台了《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》，明确在每个街镇“15分钟服务圈”内，重点依托1个社区养老综合体(社区综合为老服务中心或分中心)和若干个家门口服务站点，为老年人提供专业照护、助餐服务、医养结合、健康促进、智能服务、家庭支持、养老顾问、精神文化等8大类24个服务项目，规范了建设面积、场所设施、适老化等要求，同时在政策保障、财力保障、工作机构和人员保障等方面也提出了一系列的保障措施。通过制定工作指引，在充分梳理、总结经验的基础上，为街镇提供完整、可参照的样本，推动社区养老服务均衡发展。

3、积极扶持社区养老服务机构品牌发展。在推动全市各街镇普遍完成社区养老服务设施建设的同时，积极推广公建民营模式，鼓励各街镇将社区养老服务设施交由第三方专业机构运营。经多年发展，上海市已经培育形成了福苑、爱照护、福寿康、瑞福、颐家等一批优秀服务品牌，在各区开展连锁化运营，并推动这些品牌走出上海，辐射长三角、辐射全国。

4、推动智慧养老技术应用。近年来，上海积极培育以“智慧养老”为特征的养老服务社会组织和企业，广泛运用远程监测、紧急救援等信息技术产品，提升“嵌入式”养老服务水平。各区结合推进“一网通办”和“一网统管”，积极发展社区大脑，为居家老人提供更加精准、实时的保障。如普陀区结合“智联普陀”建设，运用大数据科技助老的方式，守候独居老人居家安全，为社区2000户独居老人家庭安装“智联普陀居家安全智慧套装”（包含：无线门磁、红外体征传感器、无线烟感、无线可燃气体监测）。在总结各区实践的基础上，2020年在全市推进高龄独居老人应急呼叫项目，实现困难老年人全覆盖，通过提供紧急救助、主动关爱服务，全面提升老年人安全保障能力。

5、开展非正式照料服务为家庭养老赋能。近年来，上海大力提倡和推行“非正式照料服务”，依托家庭子女、邻里、社区志愿者等资源，提升家庭自主照料能力。实施“老伙伴计划”，全市每年有4万名低龄老年志愿者为20万高龄独居老年人提供日常关爱服务；推行“老吾老计划”，为失能老年人家庭护老者提供技能培训，提升居家护理水平；开播“银龄宝典”电视节目，普及老年人康复护理和居家护理基础知识；实施住宅适老化改造，在连续多年帮助1000户困难老年人进行改造的基础上，去年以来，试点老年人居家环境适老化改造市场化运作方式，采取“政府补贴一点、企业让利一点、家庭自负一点”的资金分担机制，构建全市统一的适老化改造工作平台，提炼出不同场景的适老化改造标准，形成不同类型的产品服务包，为老年人提供一站式改造服务。

（三）紧盯需求创新发展，为嵌入式养老服务注入新动力

面对老年人不断增长的多样化、多层次养老服务需求，上市不断创新社区养老服务机制，努力实现养老服务从“有”到“优”。

1、创新社区养老顾问服务方式，方便寻找养老资源。为帮助老年人及其家庭了解养老服务政策，寻找养老服务资源，2018年开始上海推行了“社区养老顾问”制度，提供政策咨询、资源链接、个性化养老方案定制等服务, 打通养老服务供需对接的“最后100米”。目前，所有街镇社区养老顾问点已实现全覆盖，并向居村延伸，全市共5198处养老顾问点、7808名养老顾问员，至今，已累计提供近35万人次有温度的服务。同时，上海市民政局与上海广播电台合作开播“空中养老顾问”节目，每周六在直播间为市民提供顾问服务；升级“上海市养老服务平台”（www.shweilao.cn），推出“智能养老顾问”，并开通“上海养老顾问”微信公众号，定期更新全市养老机构、综合为老服务中心、长者照护之家、老年人日间服务机构、社区老年人助餐点及社区养老服务组织等八大类3000多家机构的详细信息，实现了居民关心的养老院床位信息、价格信息的动态发布，努力让寻找养老资源“像网购一样方便”。

2、深化社区医养康养服务，便捷获取医疗支持。推动社区养老服务设施与医疗卫生设施同址或邻近设置，全市六成的社区综合为老服务中心内建有社区卫生服务中心站点或护理站。支持社区养老服务机构与医疗卫生机构通过签约等形式开展合作，目前签约率已达到100%，并在社区普遍开展家庭医生签约服务、推进家庭病床服务，努力让老年人方便获得医疗服务支持。同时，在社区广泛开展健康促进活动，依托社区养老服务机构推广老年人健康生活理念和方式，特别是探索社区老年人体养结合服务，依托社区养老服务机构、社区老年人健康促进中心等场所设置“乐活空间”，开展健身辅导、身体机能训练、慢病运动干预等服务。此外，近年来失智老人的照护服务矛盾越来越突出，针对这一特殊群体，上海探索开展“老年认知障碍友好社区建设”试点，致力于认知障碍在社区的早预防、早发现、早干预。

3、推广综合照护模式，打通“9073”服务。以社区嵌入式养老服务为基点，链接机构和居家，互相打通、融合发展。支持养老机构发挥溢出效应，积极向社区开放，在有能力的情况下，依托其专业优势向社区老年人提供各类养老服务。如闵行区古美路街道莲花老年公寓打开机构“围墙”，向社区老人开放助餐、助浴、助洁、日托、短期托养5项基本服务，居家护理、照护培训、辅具租赁、康复保健4项拓展服务，社区为机构提供医疗、志愿、精神慰藉、文体共享4项支持服务。从去年开始，开展“家庭照护床位试点”，依托专业化养老机构，将专业照护服务延伸至老年人家中，让老年人家中的床位成为具备“类机构”照护功能的养老床位。

三、对提案建议的答复

提案中提出的促进床位周转、完善设施服务标准、推动公用事业收费支持政策有效落地、补贴范围延伸至民非机构、理顺价格规则和定价机制等建议具有很强的针对性，也是我们今后加强社区嵌入式养老服务的重点。

（一）关于促进社区嵌入式床位高效周转。委员提的建议非常具有针对性和操作性，代表了为老养老服务精细化管理的方向。市民政局于2015年出台了《关于加快推进本市长者照护之家建设的通知》，明确长者照护之家主要面向社区内失能老人、高龄独居老人以及其他有需要的老年人，提供涵盖机构照料、社区照护、居家护理的一站式综合型服务。目前中心城区长者照护之家主要以提供短期寄养服务为主，部分街道实践中已采取了多种促进床位轮转利用的措施，包括明确入住时间、采用价格杠杆等方式。另一方面，中心城区和郊区长者照护之家的入住对象特点和功能有一定差异，目前我局在前期调研的基础上，针对农村特点出台了《关于利用农村存量资源开展改造乡村长者照护之家试点的意见》。下一步，我局将在深入调研的基础上，系统梳理总结中心城区发展长者照护之家、提供床位利用效率的优秀经验，鼓励各街道结合自身养老服务资源情况，因地制宜采取各种措施提供床位利用率和周转率，支持优质企业连锁运营长者照护之家与养老机构，建立转介机制。

（二）关于建立与嵌入式机构相匹配的设施建设和服务监测标准。在总结前期社区嵌入式养老发展的基础上，2019年11月，经市政府同意，本市制定下发了《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》，其中明确了社区嵌入式养老的服务功能、服务设施、服务队伍、服务内容等要求。针对设施建设，目前本市各区和各街镇积极探索，在工作指引的基础上细化完善，积累了大量有益的经验和做法。同时，国家和本市也出台了养老服务设施的相关标准规范，如国家住房城乡建设部于2018年10月发布了行业标准《老年人照料设施建筑设计标准》，本市于今年发布了《上海市无障碍环境建设与管理办法》（沪府令45号）拟于2021年6月1日起施行。下一步我们将在国家和本市相关标准规范的基础上，进一步研究社区嵌入式养老设施建设标准规范，同时积极组织相关已有各类标准的宣传和贯标工作。

在服务质量监测方面，本市从2018年开始，在全国创设性开展养老机构服务质量日常监测，将正常执业的养老机构全部纳入，每家养老机构的监测结果，对应“优秀（大笑脸）”“良好（微笑脸）”“一般（平脸）”“较差（哭脸）”予以区分等次并向社会公开，接受社会监督。在此基础上，今年我局拟重点推进社区养老服务机构质量监测工作，在试点推进的基础上逐步完善相应监测标准和监测制度。

（三）关于推动公用事业收费支持政策有效落地。2020年，市发改委牵头发布了《关于本市养老服务机构执行水、电、管道燃气、有线电视等价格标准的通知》（沪发改价管〔2020〕2号），规定包括养老机构、社区托养服务机构、社区综合为老服务中心、社区老年助餐服务机构、社区支持类服务机构等在内的养老服务机构用水、用电、用气，按照水、电、燃气居民生活类价格标准计费。不具备单独计量条件的，需按规定对线路进行相应改造，经水电气经营企业验收合格后执行养老服务机构价格政策。暂不具备改造条件的，由水电气经营企业根据实际情况采取定量或定比方式计费，执行养老服务机构价格政策。《通知》同时规定，享受养老服务机构价格政策的养老服务机构实施清单制管理，养老服务机构清单核实与确定由市、区民政部门负责认定管理。为贯彻落实《上海市养老服务条例》，同时也推进养老服务机构备案管理，目前我局会同上海市市场监督管理局正在拟制《上海市养老服务机构登记与备案管理办法（试行）》，拟对包括社区养老服务机构在内的各养老服务机构实施备案管理，同时明确：已经备案并符合基本要求的养老服务机构，按照有关规定，享受相应的税收优惠、行政事业性收费减免和建设补助、运营补贴等优惠政策。

（四）关于完善相关补贴政策制度。今年4月，我局会同市财政局印发了《上海市养老服务机构“以奖代补”实施办法》，其中明确：本市奖补政策应当遵循“体现公平”原则。各类市场主体依法平等适用奖补政策，符合条件的营利性养老服务机构与非营利性养老服务机构享受同等政策待遇。对于企业性质的社区养老服务机构，同样享受招用持证人员奖、家庭照护床位运营奖等奖补政策。目前市民政局已组织各区民政局开展政策培训和宣贯工作，下一步我局将指导和督促各区加以落实落地。

（五）关于理顺价格规则和定价机制。今年4月，市发改委、市民政局、市市场监管局联合下发了《上海市养老机构服务收费管理办法》，明确提出：保基本养老机构基本服务收费实行政府定价或政府指导价，其余收费实行市场调节价。其他的养老机构服务收费实行市场调节价。同时提出：制定和调整养老机构服务收费标准，应以养老机构成本为基础。同时我局今年组织开展了《养老机构成本规制研究》课题研究，并纳入了2021年度上海市人民政府决策咨询研究课题，重点研究养老机构成本范围和成本构成、不同类型养老机构成本差异性分析，养老机构成本测算、审核、控制与评价的方法等内容。下一步我局将会同相关部门积极指导各区落实《上海市养老机构服务收费管理办法》，深入开展《养老机构成本规制研究》课题研究论证，并在此基础上进一步优化养老服务机构价格规则和定价机制，积极引导更多社会力量参与服务供给。