索取号：		发布机构：	上海市民政局
文件编号：		公开类别：	主动公开

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标题：关于优化本市民办养老机构建设发展机制的建议

办理结果：解决或采纳

答复情况如下：

一、对本提案的办理概述

社会力量是本市养老床位建设与养老服务供给的重要主体，本市高度重视对社会力量举办养老机构的扶持与发展。近年来随着本市人口老龄化、高龄化程度加深，本市不断加大养老领域财政投入，支持养老设施建设，持续研究出台养老服务发展和扶持政策。提案对本市民办养老机构建设发展的关注和建议，对我们进一步吸引社会力量参与养老服务、优化全市养老机构床位供给，具有很好的参考价值。

二、对提案建议的答复

（一）关于本市民办养老机构发展情况

本市高度重视养老机构建设，已连续23年将新增养老床位纳入市政府实事项目。截至2019年底，本市养老机构共724家，床位15.2万张。其中，公办养老机构365家，床位8.3万张，民办养老机构359家（含民非注册的338家，企业注册的21家），床位6.9万张。

（二)关于本市促进民办养老机构发展采取的措施

在发展养老服务的过程中，本市在坚持发挥政府主导作用的同时，通过各项政策扶持，加大“放管服”，搭建平台，积极吸引社会力量参与养老服务，满足老年人多层次养老服务需求。

一是推进养老服务业企业登记便利化。2016年，市政府办公厅转发由市民政局会同市工商局制订的《关于本市养老服务业企业登记管理的实施意见》，对养老服务企业在登记规范上予以放开，对企业名称、组织形式、经营范围等方面均进行简化操作。文件出台后，本市养老服务企业的数量有了显著的增加。在文件实施前，全市工商登记的养老服务企业累计有146家，截至目前，全市累计新增了441家。

二是大力推进养老服务机构公建民营模式。2017年9月市民政局出台了《关于本市公建养老服务设施委托社会力量运营的指导意见（试行）》。《意见》鼓励各区、各街镇普遍开展公建民营，明确了养老服务设施公建民营的范围、途径、流程和工作要求。到2020年，政府运营的养老床位数占本区养老床位总数的比例不超过50%。近两年，本市各级政府投资新建或新租赁改造的养老服务设施，原则上均采用委托社会力量运营的方式，提高了养老服务机构运营管理的专业化水平。截至2019年底，全市724家养老机构中，除接近50%为社会力量直接投资举办，另外50%的公办机构中已有超过四成由社会力量运营。

三是促进和规范存量资源改造为养老服务设施。2019年，市发改委、市民政局、市规划和自然资源局、市住房和城乡建设管理委、市应急管理局等部门联合出台了《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》，明确了厂房、商办楼等存量设施改造为养老服务设施的两种具体操作路径和办理流程，优化了工作审批流程。文件明确权利人在利用存量资源通过城市更新转型为养老服务设施时，在规划评估和民政部门认定的基础上，调整规划土地性质，通过存量补地价方式，签订出让补充合同，按新的用地性质开发建设养老服务设施，并享受城市更新相关支持优惠政策。营利性养老服务机构临时利用存量建设用地从事养老服务设施建设，涉及划拨建设用地使用权出让（租赁）或转让的，在原土地用途符合规划的前提下，可不改变土地用途，允许权利人补缴土地出让金（租金），办理协议出让或租赁手续。

四是积极培育上海养老服务品牌。包括中外合资、国资和纯民营的养老机构连锁品牌，以及在社区嵌入式养老服务、认知症专业照护服务以及信息化智能化应用、适老化设计改造等方面涌现出来的一批养老服务品牌，这些品牌不但提升了本市养老服务的专业化水平，也激发了养老服务市场的活力。

此外，依托我市人才、技术、资本、市场高地优势，本市积极搭建激发社会主体活力的平台载体。如，搭建会展平台，2000年以来连续举办了14届上海“老博会”，已成为全球规模第二、国内影响力最大的展会。搭建创新创业平台，2012年以来成功举办了7届老年福祉产品设计大赛，发掘并推广了一批养老服务新技术新产品，并通过产业园区孵化，推动技术和产品转化，促进产业发展。此外，大力推动康复辅具和老年用品进社区、进家庭。上海作为唯一在省级范围内试点的地区参加全国康复辅具租赁试点，力争到2021年底率先建成供应主体多元、经营服务规范、消费群体满意的康复辅助器具社区租赁服务体系。

（三）关于提案相关内容的答复

1、关于缩小企业、民非形式养老机构的政策差异

本市历来重视养老机构的建设和发展，目前对养老机构的扶持政策主要集中在建设和运营补贴方面，在政策制定初期主要是针对民非注册的非营利性养老机构给予扶持。如，在建设方面，“十三五”期间，市政府出台《关于推进本市“十三五”期间养老服务设施建设的实施意见》（沪府办〔2016〕70号），明确“十三五”期间，对政府投资新建或改造并形成产权的保基本养老机构，以及社会投资举办并形成产权的保基本养老机构，由市级建设财力给予8万/床的补助。对社会投资改造并形成产权的保基本养老机构，由市级福利彩票公益金给予每床2万元的标准予以补贴，区县按照不低于1：1配比；对其他非营利性养老机构，由市级福利彩票公益金按照每床1万元的标准予以补贴，区县按照不低于1：1配比。在运营方面，2017年，市民政局出台《关于对本市非营利性养老机构实施“以奖代补”扶持政策的通知》（沪民规〔2017〕6号），对符合条件的民非登记养老机构给予运营扶持。包括：（一）内设医疗机构奖。养老机构新设立的内设医疗机构（财政资金投入开设的内设医疗机构除外），经卫生计生部门批准后正常运营的，根据内设医疗机构的不同类型，分别给予一次性补贴。具体为：对于设置护理站、医务室/保健站、卫生所的，给予10万元的一次性奖补；对于设置护理院或者门诊部的，给予50万元的一次性奖补。（二）招用持证人员奖。1.招用持证养老护理人员奖。养老机构员工制招用持有养老护理员初级、中级、高级等级证书的护理员，签订劳动合同并缴纳社会保险，分别按持证人数乘以本市上年度最低工资20%、30%、50%的标准给予养老机构奖补。2.招用专技人员奖。养老机构员工制招用医护、康复、社会工作等专技人员，签订劳动合同并缴纳社会保险，按专技人员数乘以本市上年度最低工资50%的标准给予养老机构奖补。 （三）品牌连锁经营奖。凡连锁经营机构数达2家以上（不含委托管理），且单个机构床位规模50张以上，经过综合评估，服务对象满意、服务质量良好的，对该品牌创始机构给予一次性奖补15万元。同时，每新增加一家机构，奖补15万元。

此外，民非和企业性质的养老机构也可以享受到一致的扶持政策，主要集中在公用事业方面。根据市发改委、市民政局联合印发的《关于本市养老服务机构执行水、电、管道燃气、有线电视等价格标准的通知》，非营利性和营利性养老机构、社区养老服务机构以及社区养老支持类服务站点，均可享受用水、用电、用气按照居民生活类价格标准计费。

对于提案中所说的护理员奖补等扶持政策应该民非和企业一视同仁的问题，近几年随着各方对养老服务发展的认识不断深入，我局已展开相关研究，并会同财政等部门对“以奖代补”政策进行完善，推动对民非和企业法人养老机构给予同等的政策待遇。

2、关于保基本养老机构、公建民营养老机构社会职能管理

近年来，为了加大保基本养老机构供给，本市通过列入市政府实事项目的方式持续推进公办养老机构建设，获得了较好的成效。为确保保基本养老机构的使用公平，建立健全本市养老机构保基本床位供给制度，提高养老基本公共服务的质量和效率，2017年，市民政局发布了《关于规范本市保基本养老机构（床位）管理的通知》（沪民规〔2017〕11号），对保基本养老机构（床位）的服务对象、举办主体、设施及服务要求等方面进行了详细规定。文件明确，保基本养老机构（床位）服务对象为本市养老基本公共服务对象中经统一需求评估、照护等级原则上达到四级以上的老年人。符合入住保基本养老机构（床位）所需照护等级要求，且为低保、低收入家庭、重点优抚对象的老年人，是本市保基本养老机构（床位）的兜底线对象。各区保基本养老床位数应不低于区域户籍老年人口的2%，并应当配备基本医疗服务，有内设医疗机构或与社区医疗机构签约，管理人员、专技人员及护理员配比应满足入住老年人的基本照护服务需求等。根据文件规定，市民政局每两年向社会动态公布各区保基本类养老机构名单。2019年5月，全市向社会公布的保基本养老机构为370家，共提供保基本床位67428张。

为鼓励社会力量参与养老服务，提升政府投资兴建或者租赁改造的养老服务设施的效能，2017年市民政局出台《关于本市公建养老服务设施委托社会力量运营的指导意见（试行）》，提出政府投资新建或新租赁改造的养老服务设施，原则上采用委托社会力量运营的方式。委托社会力量运营的公建养老服务设施要履行公益职能，主要用于提供养老基本公共服务，主要服务养老基本公共服务保障对象。近年来，社会对于参与养老服务供给积极性较高，目前全市的公建民营养老机构在公办养老机构中的比重也逐年上升，到2020年可实现公办养老机构半数以上由社会力量运营。

3、关于保基本之外的养老服务市场中“企业为主、民非为辅”的状态

提案中关于养老服务多元化发展的建设，正是十九大提出的不断满足人民日益增长的美好生活需要的体现，也是我们认同并一直鼓励引导的，这也是近两年企业性质养老机构登记数比过去有所增加的原因之一。2020年，市政府办公厅出台《关于促进本市养老产业加快发展的若干意见》（沪府办〔2020〕30号），围绕政策引导、要素供给、消费培育、环境营造等四个方面出台了20条政策举措，旨在充分发挥市场和社会的作用，大力发展养老产业，满足老年人多层次、多样化需求。下一步，我局将做好文件的贯彻落实，积极推动社会力量参与养老服务，为企业参与发展养老产业做好指导与服务。

4、关于进一步规范民非养老机构法人治理结构

完善的法人治理结构是民非实现良好内部治理，提升自身服务能力和健康持续发展的保障。《中共上海市委办公厅 上海市人民政府办公厅关于本市改革社会组织管理制度促进社会组织健康有序发展的实施意见》（沪委办发〔2017〕5号）明确要加强社会组织自身建设，推动社会组织加强内部治理。文件要求针对不同类型社会组织特点制定章程示范文本。社会组织要依照法规政策和章程，建立配套完备的内部工作制度和工作规范体系，健全内部监督机制，成为权责明确、运转协调、制衡有效的法人主体，独立承担法律责任。对此，市民政局制定了包括理事会、监事（会）、财务管理、重大事项报告、印章管理、档案管理6项制度的社会服务机构内部管理制度示范文本，促进了本市社会服务机构内部治理。

如提案所说，加强党建也是规范民非养老机构法人治理的有效措施之一。2017年，中共上海市委组织部、中共上海市社会工作委员会、原上海市社会团体管理局联合出台《关于社会组织成立登记、年检（年报）、评估时同步开展党建工作有关问题的通知》，明确社会组织成立登记时需同步提交党建工作情况，将党建工作纳入年检（年报）内容，社会组织评估时适当扩大党建工作权重，对参评4A以上社会组织党组织应建未建的“一票否决”。2019年，本市结合养老机构质量提升行动，进一步在全市民非养老机构中推动党组织建设工作，挖掘、推广养老机构党组织建设的先进典型、党的工作者先进典型，党建工作经典案例等，加强民非养老机构的法人治理。

5、关于为有意愿、有条件转为企业的民非养老机构开辟通道

对于民非机构转为企业，本市在部分行业和领域开展过探索和操作，一般是在业务主管部门指导下，按照民非管理相关制度，做好机构的清算、注销等手续后，再办理企业法人登记相关手续。目前养老机构如有意从民非转为企业法人，我局会采取一事一议的方式认真对待，充分做好指导工作。鉴于这项内容涉及民非组织管理、养老机构行业监管、服务对象安置等一系列问题，我局将会在养老机构行业管理和发展创新过程中适时深入研究。

6、关于探索面向老年人的特殊金融服务

积极探索多种金融服务有助于提升老年人支付能力。据中国银保监会上海监管局统计信息，2014年原中国保监会发布《关于开展老年人住房反向抵押养老保险试点的指导意见》，目前幸福人寿保险股份有限公司已开展相关业务。截至2019年底，上海地区住房反向抵押养老保险业务共承保客户47户/62人，领取养老保险金的客户45户/62人，共发放养老保险金1831万元。因该项业务周期较长，需公证遗产管理、房产差异化处置等多项制度衔接，中国银保监会上海监管局表示将继续指导保险公司细化普遍可操作模式，积极推动此项业务服务上海地区老年人群。近期市政府办公厅下发的《关于促进本市养老产业加快发展的若干意见》，也明确鼓励发展养老普惠金融，鼓励金融机构优化线上、线下服务流程，为老年客户群体提供更多便捷的金融服务。兼顾稳健性和收益性，支持金融机构开发适合老年人客户的养老型理财、信托等金融产品。鼓励基金公司通过优化产品设计、拓宽销售渠道、加大宣传力度等方式，扩大养老目标基金管理规模，实行市场化、差异化销售费率管理；鼓励投资人长期持有养老目标基金。鼓励金融机构开展存房养老等金融业务创新，通过优化资产配置，增强老年人现金支付能力。加强对老年人的金融知识宣传普及，倡导理性理财观念。

随着上海老龄化程度不断加深，“大城养老”的相关工作正在新时代、新形势的背景下不断创新探索、破解难题、深化落实。下一步我局将会同市相关职能部门，结合“十四五”上海养老服务发展整体研究的契机，深入调研基层，加强顶层设计，充分借鉴、吸收贵委的提案内容，进一步优化本市民办养老机构建设发展机制，不断深化完善符合上海特大型城市特点和养老需求的社会养老服务体系建设。