索取号：		发布机构：	上海市民政局
文件编号：		公开类别：	主动公开

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标题：关于加快培育和发展社会监护组织的建议

办理结果：解决或采纳

答复情况如下：

一、对本提案的办理概述

该提案指出，随着我国老龄化、空巢化趋势的日益加重，众多独居老年人、失独家庭、心智障碍人士等特殊人群对意定监护具有迫切需求，但由于我国目前尚无专业的社会监护组织，特殊人群的意定监护常常缺位。建议规划设计社会监护组织的发展方略，推动出台意定监护的实施细则，建立健全配套的登记监督机制。该提案与我局目前着力探索的鼓励支持专业的社会监护组织开展特殊人群意定监护的工作不谋而合，具有很强的针对性和参考价值。

二、本市探索意定监护相关工作的情况

2019年，市民政局将“探索特定人群的意定监护制度”作为“不忘初心、牢记使命”主题教育调研课题，聚焦本市部分老年人对意定监护的急迫需求，通过调查研究、问题检视，深入查找目前本市老年意定监护制度实施中的堵点、难点问题，结合民政工作职责探索实施方案。

从本市探索实践看，上海部分区也针对特殊老年群体进行了有益探索。如上海普陀公证处自2015年起在全国率先开展意定监护公证实践，截至2019年底，已完成近600例意定监护公证案例，重点适用于孤寡、独居、留守、失独老人，解决了社区老年人因为法定监护人缺失而造成的医疗救治、养老入院、财产托管的难题。通过意定监护公证将不具有亲属关系的监护人与有监护需求的老人建立法律身份关系，另外在公证实践中为无监护人的老人推荐社会监护人担任监护人并由居委会监督，推动基层居委会和专业社会监护组织承担政府托底监护职能的创新。

三、对提案建议的答复

对于提到的几点建议，我们在政策设计中也进行过认真考虑，重点做好以下几方面工作：

（一）关于规划设计社会监护组织发展方略的建议

从法律层面来看，《中华人民共和国民法总则》第三十三条规定“具有完全民事行为能力的成年人可以委托愿意担任监护人的组织作为意定监护人”，但并未设置专门的配套运行机制。《中华人民共和国老年人权益保障法》规定：“具备完全民事行为能力的老年人，可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人。监护人在老年人丧失或者部分丧失民事行为能力时，依法承担监护责任。老年人未事先确定监护人的，其丧失或者部分丧失民事行为能力时，依照有关法律的规定确定监护人。”目前国家层面的监护法律制度基本框架基本建立，但注重原则性，缺乏操作性。市司法局表示将结合委员的意见建议，调研了解意定监护运行的现状，分析存在的问题，为下一步地方性立法提供参考依据，完善意定监护制度。

从政策层面看，去年以来，上海市民政局积极组织引导社会组织参与老年人社会监护服务，为老年人确定委托代理与监护关系提供服务支持。目前，结合推进全国第四批居家和社区养老服务试点工作，本市第一家专门为有需求老年群体提供监护服务的社会组织（拟“上海闵行区尽美老年人监护服务中心”）已完成前期筹备工作，预计今年下半年起将正式开始提供专业化、系统化服务。市财政局表示，将根据《关于进一步支持和规范本市社会组织承接政府购买服务工作的通知》，会同市民政局从制度上明确要求逐步将由政府提供、适合社会组织承担的事务性公共管理和服务交由社会组织承接，其中就可探索通过专业社会组织承接特定人群的意定监护职责。

（二）关于推动出台意定监护的实施细则的建议

本市早在制定《上海老年人权益保障条例》时就充分考虑细化意定监护的相关规定，明确“具备完全民事行为能力的老年人，可以在近亲属或者其他与自己关系密切、愿意承担监护责任的个人、组织中协商确定自己的监护人，并通过公证等方式予以明确。”目前，本市正在抓紧制定《上海市养老服务条例》，着重对意定监护工作进行研究，初步形成“本市支持专业社会组织依法开展老年监护业务，为有需要的老年人实施意定监护，接受老年人委托，依法代为办理入住养老机构、就医等事务；有关社会监护组织在老年人接受服务过程中受托代行有关权利，应当勤勉尽责。同时鼓励公证机构为有需要的老年人办理意定监护提供公证等服务”等相关内容。

下一步，市民政局将积极研究引导和促进社会组织承担老年意定监护人工作试点的相关方案。一方面引导本市具备一定条件和基础的社会组织探索为有需求的老年人提供意定监护服务；另一方面对此类社会组织的监护能力、监护职责的履行方式及外部监管机制进行明确，督促其以最有利于被监护人利益为标准履行监护职能。

（三）关于建立健全配套登记监督机制的建议

意定协议生效的条件是老年人失去或者部分失去行为能力，此时，本人已经不具备对监护人行为进行监督的能力。为防止社会组织等意定监护人滥用监护权侵害老年人权益，有必要建立相应的管理监督机制，构建个人、社会、政府、司法等部门协同分工，合力保障老年人合法权益的工作机制。下一步我们将着力从以下几个方面深化研究：

一是加强对社会监护组织的管理。对拟开展社会监护的社会服务机构（民非），民政部门和相关业务主管部门实施双重管理。同时，会同法院、公证机构等司法部门发挥专业监管作用，确保被监护人的合法权益。制订意定监护人从业能力基本要求，加强意定监护人相关业务和职业道德培训。

二是研究建立监护监察人（第三方）制度。通过合同示范文本等形式，引导监护当事人通过约定方式，选择有公信力的第三方作为监护监察人，对监护行为实施社会监督。

三是加强意定监护人的责任承担问题研究。监护不同于简单的生活照顾，还要对被监护人的财产进行管理和保护，代理被监护人实施民事法律行为，对监护人的侵权和违约行为承担责任等。一方面，被监护人因为失智等原因可能发生侵害第三人权益行为，其法律责任由意定监护人承担，经济赔偿一般从被监护人财产中支出，当该财产逐渐耗尽不够支付时，监护人是否需承担补充责任，以及监护人资产耗尽不能再支付监护服务费用时，是否能要求监护人履行社会责任，继续承担监护人职责，需要进一步研究。

四是研究履行依法申请撤销监护人资格职责。为了更好地保护被监护人合法权益，民法总则第三十六条对撤销监护人资格诉讼的申请主体、适用情形等内容作出了明确规定，并强化了民政部门职责，在第三款强调“前款规定的个人和民政部门以外的组织未及时向人民法院申请撤销监护人资格的，民政部门应当向人民法院申请”。在监护社会组织监护不当、监护缺失或者按照意定监护协议处置被监护人财产时，被监护人的法定监护人、其他利害关系人有可能通过举报、投诉等途径，要求我局履行申请撤销监护人职责。对这些问题，民政部门也需要加强研究，制定行使监护撤销权有关实施制度，主动履行法定义务，并做好应对投诉举报的相关准备。