索取号：		发布机构：	上海市民政局
文件编号：		公开类别：	主动公开

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标题：关于发挥居家养老服务基础作用，强化机构养老服务专业作用的建议

办理结果：解决或采纳

答复情况如下：

一、对本提案的办理概述

提案对上海养老事业健康发展的主要问题分析和建议非常有针对性，对有效满足老年人居家、社区和机构养老需求，提高养老服务质量、提升老年人的获得感和幸福感具有重要指导意义。为答复好提案，我们专门进行了研究讨论，市卫生健康委、市教委、市财政局等相关部门也积极提供了会办意见。

二、对提案建议的答复

上海是全国老龄化最早和老龄化程度最深的城市。截至2019年底，本市60岁以上户籍老人518.12万人，占户籍人口的35.2%，老年人的照护压力十分严峻。伴随着人口老龄化进程的加快，我市的养老服务工作已经成为政府高度重视、社会各方普遍关注、人民群众深为关切的一项民生工作。

我市早在2005年提出构建“9073”养老服务格局，即90%的老年人由家庭自我照顾，7%的老年人享受社区居家养老服务，3%的老年人享受机构养老服务。2014年，我市提出构建“五位一体”社会养老服务体系，包括：养老服务供给体系，主要是深化完善“9073”格局；服务保障体系，主要是加强支付能力、医养结合、队伍建设、信息技术等方面的工作；政策支撑体系，主要是加强立法和制度配套；需求评估体系，主要是实行老年照护统一需求评估，促进养老服务需求与供给公平有效对接；行业监管体系，主要是促进行业规范有序发展。经过5年多来的发展，我市养老服务体系的“四梁八柱”已经基本建立。2019年5月，按照国家要求并结合我市超大型城市人口深度老龄化的实际，我市出台了《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》（以下简称实施方案），对标最高标准最好水平，坚持时代性、全面性、突破性，明确本届政府深化新时代养老服务发展的方向和路径，提出了“三增”目标（着眼于全覆盖织密网的“增量”、着眼于提质求精的“增能”、着眼于活力可持续的“增效”）和6个提升计划26项具体任务。

近年来，围绕持续增加居家、社区和机构养老服务供给，我市一是持续推进养老机构建设。我市连续22年将新增养老床位列入市政府实事项目，并纳入政府绩效考核，目前全市建成724家养老机构、15万多张床位，初步缓解了“一床难求”的刚性需求。二是在中心城区力推社区嵌入式养老服务。让老年人在熟悉的环境中、在亲情的陪伴下原居安养。重点建设集日托、全托、助餐、辅具推广、医养结合、养老顾问等功能于一体的“枢纽型”社区综合为老服务中心，目前已实现全市215个街镇全覆盖，到2022年将建成400家以上。发展各类功能性设施，建成以短期住养照料为主的长者照护之家187家，提供白天照料的老年人日间服务中心720余家，老年人助餐场所1020余家，推出了生活护理、助餐、助浴、助洁、洗涤、助行、代办、康复辅助、陪聊、助医等居家养老服务项目，覆盖30多万老年人。三是在农村地区因地制宜推广互助式养老。全面构建镇有“院”、片有“所”、村有“点”的服务网络。镇有“院”是每个街镇至少建有1个标准化的养老院；片有“所”是指在片区、村层面建设具有托养功能的社区为老服务场所；村组有“点”是指在村组层面，建设睦邻点或依托村老年活动室发展具有老年人生活照料功能的服务场所，目前全市农村睦邻点达到1744个。四是开展非正式照料服务。主要是依托家庭子女、邻里、社区志愿者等资源，发展以家庭为基础的养老服务。实施“老伙伴计划”，全市有4万名低龄老年志愿者为20万高龄独居老年人提供日常关爱服务；“老吾老计划”，对家庭成员进行护老者培训，提升居家护理水平，目前已在30多个街道完成培训；与上海教育电视台合作，开播“银龄宝典”节目，普及老年人康复护理基础知识；实施住宅适老化改造，每年帮助1000户困难老年人家庭改善居室的无障碍性、安全性、整洁性。五是积极探索认知障碍照护服务。2018年，首次将改建1000张认知症（失智）老人照护床位列入市政府实事项目，目前建设3288张。预计到2022年，认知障碍照护床位数达到8000张。开展老年认知障碍友好社区建设试点，致力于认知障碍在社区的早预防、早发现，开展非药物性干预，构建认知障碍照护服务体系。

围绕提高养老服务质量，本市一是推出养老顾问制度。“养老顾问”基于各类养老服务资源、政策、信息等，面对面地为老年人及其家属提供政策咨询、资源链接、个性化养老服务方案定制等服务。目前，全市社区综合为老服务中心已实现养老顾问点全覆盖，并向居村延伸，共有1812处、2669名养老顾问，年接待服务10万人次以上。同时，市民政局与上海广播电台《直通990》合作开播“空中养老顾问”节目，每周六（13：00-15：00）在直播间为市民提供顾问服务；2019年10月29日正式启动运营“上海养老顾问”微信公众号，实现养老服务资讯“一屏查询、一目了然、一键直达”。二是开展质量建设专项行动。落实国家部署的养老院服务质量建设专项行动的要求，上海自2017年起，已连续三年持续开展养老院服务质量建设专项行动，对养老机构的消防安全、食品安全、服务运营、财务状况等进行地毯式大检查，并按照“一院一策”，逐项整改，整体提升养老服务质量水平。三是着力构建等级评定与日常监测相结合的质量综合评价体系。一方面，综合人员配备、设施设备条件、管理水平、服务质量、社会信誉等多个维度，对全市养老机构进行等级评定，推动他们在行业中找位置、看标杆。目前第一轮评定已经完成。另一方面，创制了包括三大类（服务提供、服务保障、服务安全）90项评价指标，对养老机构进行日常监测，结果分为优秀（大笑脸）、良好（微笑脸）、一般（平脸）、较差（哭脸）四个等次，方便老百姓直观识别，2019年度已实现日常监测全覆盖。四是注重加强社会监督。设立市养老服务机构投诉热线962200，接受市民举报、投诉和建议；公布年检不合格的民非养老机构名单；出台《上海市养老机构失信信息归集和使用管理办法》，明确了养老机构失信信息的种类、归集途径和发布平台等，规范养老机构失信信息归集和使用管理，强化信用约束机制，促进养老机构诚信健康发展。

提案中提出的鼓励和支持养老机构开展居家养老服务，大力发展老年护理照料中心、鼓励社会力量参与、加大资金和政策扶持力度、实施老年人居家适老化改造工程、推进老年助餐服务按需发展、探索“物业服务+养老服务”模式以及发展志愿服务等建议具有很强的针对性，也是我们今后加强养老服务工作的重点。

（一）关于鼓励和支持公办、民办养老机构开展居家养老服务

随着本市养老事业的飞速发展和老年人对养老服务多样化需求的不断增长，居家、社区、机构融合式养老模式已逐步发展。近年来，本市出台了多种引导性政策，一是鼓励机构养老服务向社区延伸，目前有不少养老机构利用护理人员专业优势和内部资源，提供居家养老、助餐等社区、居家服务，近期有部分养老机构同时提供长期护理保险服务；二是大力发展社区嵌入式养老，依托综合为老服务中心和家门口服务站，综合提供机构、社区、居家养老服务；三是积极促进医养结合，鼓励各养老机构、综合为老服务中心和社区卫生服务中心签约，为依托社区医疗资源和家庭医生，为老年人提供医疗服务。2019年5月市政府发布的《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》中，专门制定了养老服务功能提升计划。要求聚焦失能失智等老年人刚性需求，完善居家、社区、机构相衔接的专业化长期照护服务体系，创新养老服务业态，丰富养老服务内涵，提供高品质的养老服务。支持养老机构发挥溢出效应，在有能力的情况下积极向社区开放。公办养老机构要率先为老年人提供居家期上门、康复期护理、稳定期生活照料等养老服务。社区托养机构释放辐射效应，将专业服务延伸到家庭，提升助浴、助洁等居家养老服务项目水平。

目前本市正在探索开展“家庭照护床位”，2019年11月，市民政局会同市医保局、市财政局联合出台了《关于印发“上海市开展家庭照护床位试点方案”的通知》（沪民养老发〔2019〕29号），在中心城区开展家庭照护床位试点，依托专业化养老机构，将专业照护服务延伸至老年人家中，使老年人家中的床位成为具备“类机构”照护功能的床位。目前试点工作已在全市8个区16个街镇开展。下一步，我们将按照方案要求，继续完善相关的服务、管理、技术等规范以及建设和运营政策，让居家老年人享受连续、稳定、专业的养老服务。

（二）关于在社区、小区大力发展兼具居家养老、社区养老、机构养老功能的老年护理照料中心

近年来，本市在大力发展兼具集日托、全托、助餐、辅具推广、医养结合、养老顾问等功能的社区综合为老服务中心建设，目前已实现全市街镇全覆盖。为持续推进养老服务设施建设，在《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》中提出了养老服务设施提升计划：要求完善规划、土地等政策，加快设施建设和薄弱机构改造，推动养老服务设施全覆盖、成体系、均衡化布局。围绕社区养老方面，进一步加快完成社区嵌入式养老服务设施布点。制订《社区嵌入式养老服务工作指引》，明确养老服务功能基本配置，完善社区养老服务设施骨干网，在中心城区构建“15分钟养老服务圈”。重点打造枢纽型的社区养老综合体（综合为老服务中心或分中心），集成日托、全托、助餐、医养结合、康养服务等功能，强化社区养老资源与服务的统筹调配能力。

为落实《实施方案》要求，2019年11月，市民政局拟制了《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》，经市政府同意印发。工作指引中明确了社区嵌入式养老服务的8大类24个服务项目，以及社区综合为老服务中心的设施和功能要求。此外，我市每年结合市政府实事项目和年度计划，系统安排了综合为老服务中心等养老服务设施的建设任务，2020年度计划新增50家社区综合为老服务中心。下一步继续加大建设力度，为市民提供更多触手可及的养老服务。

（三）关于鼓励社会力量参与居家养老服务机构运营

关于加强养老产业发展，本市高度重视在养老服务领域发挥社会力量的作用，积极支持养老服务企业和社会组织发展。《实施方案》中专门提出了养老服务市场活力提升计划，要求打通养老服务领域的“堵点”，破除发展障碍，健全市场机制，形成公平竞争的市场环境。并围绕加快推进公办养老机构改革、支持各类主体进入养老服务市场、大力发展养老服务产业、拓宽养老服务投融资渠道、推动长三角养老服务区域合作等多方面、多层次制定了实施计划。目前，本市在居家养老服务领域已形成了一批具有一定影响力的品牌机构，部分机构已经走出上海，在长三角乃至国内外开设了大量连锁养老服务机构，打响了养老服务领域“上海品牌”。

围绕推动利用存量资源加大养老服务设施供给、完善养老机构备案制度、促进长三角养老服务品牌发展、建设养老服务产业园区等方面专题推进，市人民政府办公厅于今年5月份发布了《关于促进本市加快发展的若干意见》（简称《意见》），《意见》明确大力聚焦重点领域，增加养老产品和服务供给；强化要素支撑，加快释放产业动能；增强支付能力，积极培育消费市场；优化制度环境，夯实产业发展基础。下一步，我们将根据市政府决策部署，进一步加大养老产业发展支持力度，实现养老产业和养老事业协同发展，全面提升本市养老服务能级。

（四）关于加大对社区养老的资金和政策扶持力度

围绕发展和保障社区养老，本市一是大力提升老年人支付能力。2004年起，我市实施养老服务补贴制度，为低保、低收入、低于平均养老金等经济困难的老年人提供养老服务补贴，覆盖8万名困难老年人。建立老年综合津贴制度，不断提升老年福利水平。截至2019年9月底，全市已累计发放津贴180多亿元，惠及65周岁以上的户籍老年人384.4万人。二是以市政府实事项目为抓手，发挥财政资金效益，增加社区居家养老服务设施的建设与供给，对新增综合为老服务中心、老年人日间服务中心、长者照护之家、标准化老年活动室等项目均给予建设补贴。三是完善补供方和补需方结合的财政补贴政策，结合家庭照护床位试点工作，探索将养老机构床位的补需方及补供方补贴平移至家庭照护床位。在《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》专门提出：加强财力保障。各级财政要根据老年人口的增加和养老服务发展的需要，逐步增加养老服务投入。将政府用于社会福利事业的彩票公益金中不低于60%的资金用于支持发展养老服务。加大政府购买服务力度，进一步落实政府购买服务指导性目录中养老服务内容，制定政府购买服务标准，重点购买生活照料、康复护理、机构运营、社会工作和人员培养等服务。完善对基本养老服务补需方与补供方相结合的财力补贴机制，带动社会有效投资，扶持优质养老服务机构发展。下一步，我们将发挥市、区各级财政资金作用，不断加大政策扶持力度，推动本市社区养老服务快速发展。

（五）关于实施老年人居家适老化改造工程

本市自2012年起连续八年实施低保困难老年人家庭居室适老化改造项目，有效改善了困难老年人家庭的居住条件和生活质量。为贯彻落实《国务院办公厅关于推进养老服务发展的意见》（国办发〔2019〕5号）《民政部关于进一步扩大养老服务供给 促进养老服务消费的实施意见》（民发〔2019〕88号）《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》（沪府规〔2019〕26号）等文件要求，2019年底，市民政局印发《关于本市开展居家环境适老化改造试点的通知》（沪民养老发〔2019〕31号），决定在本市部分街道试点开展面向老年人家庭的居室环境适老化改造（以下简称“适老化改造”）。

市民政局委托第三方建设运营适老化工作平台，开展适老化改造工作。平台采用政府主导、市场参与、社会运作的机制，重点建立“五个一”：

一套科学合理的适老化改造标准。制定适老化改造产品、技术和改造标准规范，作为需求评估、实际改造、招标准入和验收审计的依据。

一套全面规范的适老化改造流程。改造流程涵盖适老化改造的申请、评估、设计、施工、审核、结算以及供应商遴选、质量监管等主要环节。

一个开放便捷的适老化改造信息系统。作为老年人申请和开展适老化改造的统一入口，具备适老化政策公开、方案和产品展示、老年人申请办理、供应商和产品选择、改造过程信息查询、政府补贴结算处理等功能，实现供需精准对接，并对改造服务全过程进行有效监管。

一套可组合选择的适老化改造菜单。老年人可根据自身实际情况选择适老化改造菜单。比如基础防跌倒套餐（主要以加装适老化改造产品、辅具的方式进行改造，费用较低，改造周期较短）、智能化改造套餐（主要采用不依赖于后端平台的智能类产品，比如独立的煤气报警器、烟感报警器等）等。套餐采用弹性菜单模式，在菜单范围内老年人可根据自己的实际需求与消费意愿进行自由选择搭配。

一套针对不同老年人的补贴方案。本市60周岁及以上的户籍老年人均可申请参加市场化适老改造项目。其中，可根据老年人家庭经济困难程度、身体照护等级、年龄等维度申请不同比例的资助。

今年先行选择中心城区6个街道以及家庭照护床位试点街道开展适老化改造试点工作，探索符合超大城市实际情况的适老化改造创新模式，总结成熟后对全市街镇逐步推开。

（六）关于推进老年助餐服务按需发展

为做好老年助餐服务这项重要民生工作，本市一是持续新增助餐服务场所，今年将“新建200个社区老年助餐场所”列入市政府实事项目推进。截至2019年底，已完成217家助餐服务场所建设。目前，全市已累计建成社区老年人助餐服务场所1020余家，日均供餐10.1万余客。二是丰富供给形式。按照《关于提升本市老年助餐服务水平的实施意见》（沪民养老发〔2019〕6号）文件要求，指导各街镇发展多种助餐形式：社区长者食堂，主要依托社区综合为老服务中心等场所，或利用存量资源改造建设，集膳食加工配制、外送及集中用餐等功能为一体，供餐能力在150客/餐以上；一般由政府举办和建设，交由第三方专业机构运营；服务对象以老年人为主，可适当兼顾其他人群。目前，本市已出现一批成规模、枢纽型、多功能的社区长者食堂，比如徐汇区漕河泾社区食堂、浦东新区洋泾社区食堂。鼓励社会餐饮企业开展助餐服务。指导各区和街镇通过政府购买服务、合作共建等方式，利用公共餐饮单位和集体用餐配送单位的加工能力和网点提供助餐服务；在有资质、有信誉、有爱心的公共餐饮单位服务场所设置“老年餐桌”，为老年人提供价格优惠、品种多样的老年餐。三是优化老年助餐配送体系。加强老年助餐配送环节管理。向各区及各助餐服务相关单位下发《关于进一步规范管理送餐工作有关事项的工作提示》，对送餐车辆、送餐人员、送餐服务等做出规范管理要求，建立市、区两级协调处理机制。支持各类社会力量参与送餐服务。指导各区、各街镇通过政府购买服务等方式，与“饿了么”、“美团点评”等互联网生活服务平台公司和其他市场化物流公司加强合作，利用其物流网络为老年人送餐。此外，还依托和动员社区为老服务组织、物业公司、志愿者等为行动不便的老年人提供送餐到家服务。

（七）关于探索“物业服务+养老服务”模式，大力支持志愿养老服务

今年来，本市积极鼓励各类企业和社会组织参与养老服务体系，发展多种业态的养老服务模式。“物业服务+养老服务”就是其中的典型代表，本市长宁等区积极开展了相关探索，依托物业公司就近就便提供养老服务。在总结相关区经验的基础上，本市在在《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》专门提出：支持各类主体进入养老服务市场。鼓励物业公司、物流企业、商贸企业等各类服务企业及驻区单位面向社区，为有需要的老年人提供基本生活服务。后续我们将指导各区落实实施方案要求，为“物业服务+养老服务”模式推广提供支持。

在志愿服务方面，本市从2012年起，探索互助关爱养老新模式-“老伙伴”计划，由70岁以下的低龄老年志愿者为80岁以上的高龄独居老年人提供心理关爱、慢性病防治、意外防范等互助关爱服务。目前本市由4万名低龄老年志愿者为20万名高龄独居老人提供互助服务，基本实现高龄独居老年人全覆盖。截止2019年底，累计服务超过100万人。2019年起，上海市民政局、团市委共同推出青年为老志愿服务“金晖行动”，组织广大青年积极参与养老公共服务，目前全市16个区全部成立了区级为老志愿服务分队，210家青年志愿服务团队与养老机构建立了长期结对关系，推出了影像珍藏、口述人生等10项重点服务项目。此外，本市各养老机构、社区综合为老服务中心等养老设施也普遍开展了志愿服务项目和活动，广泛发动社会力量关心关爱老人，志愿服务已成为专业养老服务的重要补充。下一步，我们将按照《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》要求，继续推进完善“老伙伴计划”，实现对无子女、高龄、独居老年人社区探访全覆盖；支持老年人发挥专长和作用，参与社会公益事业，丰富老年人晚年生活。