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标题：关于充分挖掘潜力，盘活现有资源，进一步提高上海市养老机构床位使用率的建议

办理结果：解决或采纳

答复情况如下：

一、对本提案的办理概述

养老机构作为提供机构养老服务尤其是失能照护服务的主要场所，是社会养老服务供给的重要组成部分。市委市政府历来重视养老机构建设，连续22年将新增养老床位列入市政府实事项目。近年来随着人口老龄化、高龄化的不断加深，本市持续加大养老领域财政投入，支持养老床位建设，持续研究出台相关发展和扶持政策。您对本市养老机构建设工作的关注和建议，对我们进一步优化养老机构床位供给、完善本市社会养老服务体系，具有很好的参考价值。

二、对提案建议的答复

（一）关于“合理规划，控制总体发展规模，提高内涵建设”

做好养老设施顶层规划，有助于我们系统全面有序地推进养老服务设施建设。2014年本市在全国率先编制了市、区两级养老设施布局专项规划。一方面刚性配置，确保设施总量稳定有效供给；另一方面优化布局，提升设施功能水平。在规模方面，专项规划明确，全市养老床位建设以区域内平衡为原则，总量规模按照中心城区、郊区分别不低于本区户籍老年人口的2.5%、3.5%建设；同时，考虑到郊区大型居住社区人口导入会增加一定数量的老年人口，区级专项规划对区域内老年人口总数及建设的床位数在一定时期内进行修正。在设施单体规模方面，规划将机构养老设施分为小型、中型和大型三大类。小型机构养老设施一般为100床以下，中型机构养老设施一般为100（含）-300（含）床，大型机构养老设施一般为300床以上，原则上不超过500床，500床以上设施建议采取设置分院的形式。同时规划提出新增单处养老机构的床位规模宜在100（含）-300（含）床。

在具体实施中，本市一方面加大财政投入，支持养老机构硬件建设，到2018年底，本市共有712家养老机构，养老床位超过14万张，初步缓解了社会机构养老服务的刚性需求。另一方面聚焦刚需，注重养老床位的内涵提升和结构优化。近几年本市在社区中大力发展“一碗汤距离”的嵌入式微机构“长者照护之家”，为社区内老年人提供大病出院康复、喘息服务等短期住养照料服务。到2018年底，全市长者照护之家达到155家。随着失智群体照护服务压力不断突出，本市启动了老年认知障碍专业照护服务的探索。2018年、2019年，连续将改建1000张认知症（失智）老人照护床位列入市政府实事项目，出台了《认知症照护床位设置指南》，明确了管理要求和扶持政策。预计到2022年，本市专业化认知障碍照护床位数将达到8000张。此外，对于存量养老设施，本市多年来持续推进存量养老机构的能级提升和薄弱改造，陆续开展了为养老机构安装自动喷水灭火系统、养老机构电气线路改造、为养老机构安装故障电弧探测器、郊区农村薄弱养老机构改造以及优质养老机构与郊区薄弱养老机构结对帮扶等项目，致力提升本市养老机构服务的整体水平。在养老服务的软环境建设方面，本市出台了《关于对本市非营利性养老机构实施“以奖代补”扶持政策的通知》，鼓励养老服务机构开展品牌连锁经营。对连锁经营机构数达2家以上（不含委托管理），且单个机构床位规模50张以上，经过综合评估，服务对象满意、服务质量良好的，对该品牌创始机构给予一次性奖补15万元。同时，每新增加一家机构，奖补15万元。目前本市已逐渐出现一批企业和服务品牌。包括中外合资、国资和纯民营的养老机构连锁品牌，以及在社区嵌入式养老服务、认知症专业照护服务和信息化智能化应用、适老化设计改造等方面涌现出来的一批养老服务品牌，这些品牌不但提升了本市养老服务的专业化水平，也激发了养老服务市场的活力。

您在提案中所提“利用闲置房屋资源改造为养老设施”一事，正是目前社会关注度较高的热点话题。为拓宽养老设施建设渠道，回应社会呼声，市发改委、市民政局、市规划资源局、市住房建设管理委、市应急管理局等部门制定出台了《促进和规范利用存量资源加大养老服务设施供给的工作指引》，明确了厂房、商办楼等存量设施改造为养老服务设施的具体操作路径和办理流程，优化了工作审批流程，为社会参与养老服务创造良好的营商环境。

（二）关于“合理统筹现有养老机构的床位数，增加养老护理床位数”

根据《上海市养老设施布局专项规划》，到2020年，本市护理型床位将达到全市户籍老年人口的0.75%，总量近4万张。为落实规划，2017年市民政局出台了《养老机构护理型床位设置指引（试行）》，各区积极推进设置，到2018年底，全市养老机构中的护理型床位约1万张。2019年将此项任务纳入了社会养老服务体系领导小组成员单位年度养老服务绩效考核。

关于公办养老机构的职能和入住要求，根据市民政局《关于规范本市保基本养老机构（床位）管理的通知》（沪民规〔2017〕11 号），政府举办的养老机构均为保基本养老机构。保基本养老机构（床位）服务对象为本市养老基本公共服务对象中经统一需求评估、照护等级原则上达到四级以上的老年人。符合入住保基本养老机构（床位）所需照护等级要求，且为低保、低收入家庭、重点优抚对象的老年人，是本市保基本养老机构（床位）的兜底线对象，可以优先入住保基本养老机构（床位）。

（三）关于“改进政策补贴方式，加大财政补贴力度，促进养老机构提高入住率”

为扶持养老机构发展，本市除了对新建养老机构给予一次性建设补贴，对既有养老机构提升服务能级、提高运营水平给予薄弱设施改造补贴、认知照护单元改造和开办补贴、养老机构内设医疗机构以奖代补、连锁经营以奖代补等多项扶持政策以外，同时在您所建议的“提升老年人入住养老机构支付能力”方面，也开展了多项探索。2017年，本市开始在三个区开展长期护理保险制度（以下简称“长护险”）试点，2018年1月起在全市推开。本市长护险试点的保障范围（服务模式）包括社区居家照护、养老机构照护、住院医疗护理三类。对于评估等级为二至六级的参保老人，享受相应的长护险待遇。长护险的推出有效提升了老年人的支付能力，2018年全市共23.4万老年人受益。

同时，各区陆续出台了养老机构收住本区户籍老年人的补贴政策，如浦东新区对经统一需求评估达到入住养老机构标准的浦东户籍老年人，给予养老机构每床100元/月的补贴，对等级评定达到一级、二级、三级标准的养老机构，再给予每床100元/月、200元/月、300元/月的补贴。关于您所说“入住补贴应全市统筹”的建议，目前部分区已出台政策予以鼓励，如黄浦、徐汇、浦东等区都出台政策鼓励本区户籍老人到郊区养老；在市级层面，近几年市民政局也连续开展了全市养老床位统筹利用、保基本养老床位跨区使用及补贴资金转移支付等多项课题研究，力争进一步提高本市养老床位资源使用效率。

（四）关于“多措共举，提高养老机构的医疗服务水平”

如您文中所说，医疗服务条件是影响老年人选择养老机构的重要因素。作为社会养老服务体系建设的重要组成部分，医养结合是本市养老领域近年力推的工作之一。2015年8月，市民政局、市卫生计生委、市人社局、市医保办、市发展改革委、市财政局等联合印发《关于全面推进本市医养结合发展的若干意见》，明确提出本市医养结合工作的总体目标、思路和具体任务。一是鼓励有一定规模的养老机构设置医疗机构。2015年至2017年本市连续三年将“新增50家养老机构内设医疗机构”纳入市政府实事项目加以推进。制定了《上海市养老机构设置医疗机构工作指南》，到2018年底，全市养老机构中有299家设置了医疗机构，实现了全市有一定规模（一般为150张以上床位）的养老机构均设置医疗机构，符合条件的经批准纳入医保联网。2018年印发《关于做好本市养老机构内部设置医疗机构备案工作的通知》，明确养老机构内部设置诊所、卫生室（所）、医务室、护理站取消行政审批，实行备案管理，各区卫生行政部门受理备案申请后，对材料齐全、符合规定的，应当在10个工作日内发放《医疗机构执业许可证》。二是鼓励养老设施与社区医疗机构整合设置。在养老设施规划选址时，充分考虑到与医疗设施综合设置或邻近设置，实现养老与医疗共同发展，相互支援。三是由社区卫生服务中心与养老机构、社区托养机构签约提供医疗服务支援。对缺乏设置医疗机构条件的养老机构以及社区托养机构，依托社区卫生服务中心平台提供基本医疗服务和支持。出台《上海市社区卫生服务中心与养老服务机构签约服务管理规范》，加强社区卫生服务中心与养老服务机构之间的协作与对接。目前，本市社区卫生服务中心已与全市各养老机构、社区托养机构实现签约服务全覆盖。四是加强政策支持。对非营利性养老机构内设医疗机构实施“以奖代补”扶持。鼓励二级公立医院的部分治疗床位转为护理床位，市级福彩公益金给予每张床位1万元的一次性补贴。鼓励社会力量举办护理站。2016年出台《关于鼓励社会力量发展本市护理站的通知》，从加快护理站体系建设、优化护理站审批管理、改善护理站发展环境、促进社区护理站健康发展等方面提出具体意见。市卫生健康委出台了《上海市护理站管理办法》，并将社区护理站纳入各区区域卫生规划，进一步拓宽护理站发展空间，优化护理站配置数量和布局。

此外，本市还积极推广社区家庭病床服务。2010年本市发布了国内首个家庭病床地方标准《家庭病床服务规范》。截至2018年全市社区卫生服务中心建立家庭病床5.41万张，部分养老机构老年人全部成为社区家庭病床的签约对象，在一定程度上缓解了养老机构入住老人“看病难”、“住院难”的问题。

（五）关于“制定科学、合理的人才激励与管理政策，提高养老机构护理人员、医疗技术人员的素质和水平”

养老护理员是养老服务发展中最重要的“人力资源”。2015年，本市多部门联合出台《上海市养老护理人员队伍建设（专项）规划（2015-2020年）》，提出探索完善养老护理职业发展体系，在国家职业资格框架体系内，明确养老护理人员的职业化、专业化的职业发展路径，完善养老护理员职业技能鉴定模式。构建养老护理人员工资待遇提升的市场化机制，探索研究有利于养老护理人员队伍稳定的鼓励政策，建立健全养老护理人员的表彰激励机制，等等。您所提出的对连续从事养老护理行业达到一定年限的从业人员给予入职奖励，作为紧缺人才引进落户等建议，对我们研究养老护理人员队伍建设具有很好的参考作用。

关于资格认定、职称评定等，目前上海市卫生系列职称晋升试行分类管理方式，初、中级的职称晋升实行全国统一考试方式，成绩合格后可取得相应的初、中级职称资格证书；高级专业技术职称实行评审方式，评审通过后可取得相应的高级职称资格证书。根据国家人力资源社会保障部、卫生健康委相关文件要求，目前养老机构内设医疗机构中工作的医护人员，只要符合考试或评审申报条件的，也可以参加卫生专业技术资格考试或高级专业技术职称评审。在住院医师规范化培训基地建设方面，根据卫生健康委目前规定，为保证培训质量，住院医师规范化培训基地有严格的准入标准，目前“医养结合”型养老机构暂不能纳入住院医师规范化培训基地。

关于护理人员职业培训与培养方面，2017年底市人力资源与社会保障局印发了《关于做好养老护理服务人员技能培训工作的通知》，将养老护理、养老护理（医疗照护）项目纳入本市职业技能补贴培训目录，并列入紧缺急需项目，对经认定的从业人员参加相关项目培训，符合条件的给予80%培训费补贴；充分调动职业院校和培训机构等各类培训资源参与养老护理培训，对培训评价流程进行了优化再造。2018年全市开展养老护理（医疗照护）、养老护理培训4.39万人次。下一步，我市将根据国家职业资格管理规定和技能等级认定等相关政策，研究构建“统一建立全市养老护理员水平综合评价体系”，充分发挥职业院校等各类培训资源的作业，推进各项培训评价工作。

2019年市教委印发了《上海高校养老服务类专业建设三年行动计划（2019-2021年）的通知》，重点将推进几方面工作：一是推进产教融合，加强专业内涵建设。上海职业院校通过上海市现代护理职教集团等平台与老年护理院、研究机构建立产教融合、校企合作关系，促进养老照护专业人才培养与职业岗位能力要求对接；二是关注专业布局结构调整，创新人才培养模式。在目前本市中等职业学校开设的3个护理专业点基础上，争取到2021年达到10个左右，保证人才培养质量，扩大人才培养规模，巩固“中高贯通”“中本贯通”等一体化人才培养模式改革探索成果。三是优化课程设置，提高教学质量。完善养老服务相关专业教学标准和课程体系，加强实训中心和实习基地建设，推进护理专业“双师型”师资队伍建设，探索养老服务相关专业双证融通。四是完善保障机制。鼓励相关院校采取保障激励措施，保障从入学、实践到就业的通道衔接，鼓励更多学生选择养老护理专业，开展学生职业生涯辅导和专业实践学习，帮助学生树立积极的养老服务就业观念。五是注重资源整合，做好社会培训与服务。依托上海健康医学院附属卫生学校2个上海市现代护理开放实训中心，增设老年与康复护理实训模块，向社会开放特色技能实训模块并开展相关技能培训；依托上海学分银行，建立职业培训与职业教育学分互认机制，构建养老服务从业人员终身学习体系等。

此外，本市各部门不断推出各项措施发展养老护理员队伍。如，给用人单位以奖代补，减轻用人成本；利用社会捐赠，设立养老护理员专项基金，专门用于护理员的补贴、培训和激励项目；与上海开放大学合作，举办“老年服务与管理”大专班，利用开放大学便捷的教育网络，对在岗的养老护理员进行职业水平提升；开展“寻找最美护理员”等各种社会宣传活动，发掘行业优秀代表，引导全社会尊重和关爱养老护理从业人员，等等。

随着上海老龄化程度不断加深，养老服务相关工作正在新时代、新形势的背景下不断创新探索、破解难题、推进落实。下一步我局将会同市发展改革委、市财政局、市规划资源局、市卫生健康委、市医保局、市人力资源局等相关职能部门，深入调研基层，加强顶层设计，充分借鉴、吸收您的建议内容，尽快研究“十四五”期间养老机构建设与发展规划及配套政策，进一步提升养老机构服务质量，推进医养结合，加强人才与队伍建设，不断深化完善符合上海特大型城市特点和养老需求的社会养老服务模式与服务体系。感谢您对本市养老服务工作的深入研究与详细建议，欢迎您继续关注我们的工作并提出更多宝贵意见。