◎ 文/ 辛方坤
邻避运动（NIMBY，Not in My Back Yard）是指在现代化与都市化的进程中，许多集体消费的必要公共设施与非集体消费的生产设施，均面临因设施的外部性扩散，而引起设施周边居民反对与抗争的现象。邻避运动建立在两个对立的前提下：（1）公共设施本身是社会所需，且能产生重要的社会效益——“公共善”；（2）社区褊狭主义阻碍了社会公益实现的可能性——“个人恶”。
随着社会经济发展的加速，社会对邻避设施建设的需求增加，与此同时，民众的权利意识觉醒。城镇化在带来经济利益与现代化的同时，也出现众多反对邻避设施规划和建设的案例。从厦门PX事件、大连PX事件、番禺垃圾焚烧厂事件、什邡钼铜事件、启东排污事件到宁波PX事件、茂名PX事件、杭州九峰垃圾焚烧站事件，均出现了夹杂着不同诉求的民众抗争行为。已有的邻避冲突案例大致遵循着类似的发展轨迹：政府悄悄上马—项目遭到民意反对—官民博弈—事态升级引发冲突—地方政府妥协—项目取消或者暂缓，结果往往是地方政府、居民、企业三方“共输”，不仅阻碍了城市化的进程，更造成了巨大的资源浪费。
党的十九届四中全会提出：“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。社会治理是国家治理的重要方面。必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”事实上，在面对邻避困境时，我国一些地方政府也表现出了足够的智慧，成功地化解了冲突，赢得了民心，体现出我国社会治理的制度优势。
受“污名化”等因素及传统思维影响，殡葬设施在规划建设中也出现了一些邻避事件，如2016年淮安、2018年青岛、2019年北京等地均因墓地建设引发了舆情。随着中国老龄化社会的到来，墓地、殡仪馆等殡葬设施的建设需求不断增加。如何破解其中的邻避困境？本文研究了其他行业中邻避冲突化解的3个案例，展示了从“污名邻避”到“和谐邻里”的中国经验，希望从中获得一些启示。
一、细致的风险沟通：九江石化PX项目
对二甲苯（Paraxylene，PX）是重要的芳烃产品之一，是化工生产中非常重要的原料，用途广泛。PX项目在中国已成为敏感词，每一次PX项目论证或选址建设均可能引发一场抗争，处置不当则演变为堵路、打砸等颇具暴力色彩的群体性事件。九江PX项目也经历了不小的风波，但地方政府通过细致的风险沟通工作，成功化解了危机。时任国务院副总理的刘延东同志曾对九江PX项目批示道：“通过科普助力重大工程项目建设，效果很好。”
九江石化历来与周边居民和谐相处，改善了居民的生活，也没有爆炸、污染等负面新闻，因此2012年4月、9月PX项目的两次环评公示及10月的问卷调查都比较顺利、项目推进平稳有序。但受昆明PX事件的影响，九江PX项目延伸公示时遭遇了严重的反对，“90%参与者持反对态度”。“PX项目厦门不要了、大连也停了，宁波、昆明都不要了，为什么我们要呢？九江人就不要命了吗？”类似语言在每一次PX事件中都会被广泛传播，并获得极高的社会认同。“短短一天时间内，九江论坛关于PX项目网帖的点击率高达23000多次，回帖达358个。”线上动员迅速转变成线下行动：发传单、戴口罩、静坐、散步等群体性事件的抗争行为显现。面对抗议活动，九江市委、市政府充分运用“群众路线”，通过有序、有效的科普活动，成功突破了“一闹就停”的困局。
1.启动应急机制，进行大范围宣讲活动。九江抽调了30名机关干部，深入基层开展PX相关宣讲活动针对民众关注的热点问题，编发了3000多份宣传册，发放到百姓手中。精准定位网络意见领袖，通过座谈、工厂体验等方式引导他们理性对待PX项目。公众对PX项目的抗拒主要是风险社会下对高科技的风险想象，“万一发生了呢”也成为抗争参与动员的理由。面对面的风险沟通，有利于降低公众对未知风险的猜测而导致的恐惧感，增加信任水平。大量科普工作起到了一定的效果，但仍有部分反对的声音。
2.开门办企业，扭转抗拒心态。从民众的角度来看，只要企业对我们开放，就意味着没有可以隐瞒的信息，就展示出了一种高度的企业自信。九江组织相关人员参观九江石化，实地考察企业对安全控制及科学管理。有原本是坚定的PX反对者的网友将实地参观的感受及图片传到网上，表达了对政府工作的理解：“PX并没有那么可怕，而且企业能够以坦诚的态度让我们走进去，足以说明他们是值得我们信任的。”
组织反对者到已有的PX生产工厂实地感受PX生产流程，可以弱化不确定性的心理预期。九江政府组织约70人至金陵石化实地考察PX生产装置，其中大部分为反对者。当民众发现PX装置与金陵石化总经理办公室的距离仅200多米时，远胜过枯燥乏味的数字说教。“像我这个年纪的人，知道凡事有利有弊。经过多方面的了解，从我看来PX是利大于弊的……只要知道这个企业是什么样的态度就放心了。”当企业开放、公众可以近距离观察PX生产装置时，“所有的疑惑、猜忌、排斥都会有一个理性的分析和判断。”
二、以示范效应取信于民：三亚市委市政府大院建基站
在众多邻避事件中，信任是一个关键要素。在信任缺失的情况下，公众会积极地从非正式渠道（如小道消息、谣言）寻求他们所认可的项目情况、利益诉求等。这些被夸大、甚至虚假的信息在项目地周边通过熟人关系构建的非正式网络广泛传播，并且能获得较广泛的社会认同。2015年习近平在兰考县委常委扩大会上讲话时指出：“如果群众观点丢掉了，群众立场站歪了，群众路线走偏了，群众眼里就没有你。古罗马历史学家塔西佗提出了一个理论，说当公权力失去公信力时，无论发表什么言论、无论做什么事，社会都会给以负面评价。这就是‘塔西佗陷阱’。我们当然没有走到这一步，但存在的问题也不可谓不严重，必须下大气力加以解决。如果真的到了那一天，就会危及党执政基础和执政地位。”
2016年三亚市委、市政府大院里建成了移动通信基站，用实际行动破除了基站辐射的谣言。一般来说，面对公众对邻避项目的质疑、反感，地方政府往往以环评报告、专家解读进行单向的宣传教育，虽然对民众了解邻避项目确实会产生一定的影响，但效果往往都不理想。例如关于通信基站辐射的问题，地方政府、运营商常常进行科普扫盲、数据对比，“中国的标准只是美国的十六分之一”，但这些枯燥的数字一般不被公众所认可。公众与政府、专家认知的差异性是邻避事件发生的重要根源，所以周边群众千方百计阻挠建基站建设的事件也屡见不鲜。
在“言”无力的时候就需要“行”，通过示范效应告诉民众这个项目确实无害，以此增强公信力。三亚市委、市政府就是通过自身的示范行动向公众展示支持性的证据。用实际行动证明靠近基站对身体无害，也就不怕有人用“既然无害为何不建在你旁边”来给抵制行动找理由了，因此当地民众对基站的抵制也大大降低。建设法治国家、法治社会，就需要充分发挥法治政府建设的先导、示范、支撑和带动作用。政府大院建基站这种行为不仅仅破除了谣言、争取了信任，更符合公众对公平正义、法治中国的渴求。
三、共建共治共享：杭州中泰垃圾焚烧发电厂事件
2014年5月杭州中泰垃圾焚烧发电厂项目建设中发生了邻避冲突：不仅有规模性聚集，更有少数群众封堵高速公路，并出现打砸车辆、围攻执法人员等违法情况。面对汹涌的舆情，省、市的主要领导均郑重承诺：“项目没有征得群众充分理解支持的情况下一定不开工。”最终该项目从2018年4月正式开始投入运营，日处理生活垃圾3000吨，占杭州市生活垃圾总量近三分之一，每年可发电约3.9亿千瓦时。该事件充分展示了共建共治共享的治理共同体场景，成为破解邻避冲突的优秀样本。时任浙江省委书记夏宝龙谈到该垃圾焚烧发电项目时说，“什么叫取信于民？不折不扣完成对老百姓的承诺，就是最好的答案！”
1.组织外出参观，重构风险想象图景。2014年7月至9月，中泰街道共组织了82批、4000多人次赴项目承建单位光大国际集团在苏州、南京等地的分公司外地考察。垃圾焚烧发电项目周边的4个核心村，80%的农户都有人参加了考察。通过现场考察，民众对建成的垃圾焚烧发电项目有了更直观的感受，一些正在运营的项目成为“开放式的环保科普教育基地、工业旅游基地以及循环经济示范基地”。焚烧站有没有污染、周边房价有没有下降、实时监控是否有效等民众关心的问题都在参观中寻找到了答案，这就使某些“环保人士”构建的关于项目污染、二噁英影响子孙后代的风险想象瓦解了。
2.多措并举，确保民众高阶参与。2014年5月至11月，余杭区抽调1000多名曾在中泰工作过或熟悉情况的机关干部，进村入户走访2.5万多人次，汇拢意见建议500多条。群众提出来的合理建议和要求，例如垃圾运输要走专用匝道、建立大管网供水以避免水源污染等，最终被采纳并逐一落实。政府还专门成立了群众监督小组，村民只要到村里登个记，就可以戴上“监督证”，进项目工地实地察看。水文和大气检测的检测点则设在村民院子里，环境监测数据和细节第一时间公布，用公开透明打消群众顾虑。工厂每天的排放指标等数据，也在街道实时公布。
3.共享发展成果，提升群众的获得感。“我能从中获得什么”往往被理性经济人置于首位。杭州市政府充分认识到只有让民众有充足的获得感，好事才能最终变好。因此，市政府专门给中泰街道拨了1000亩的土地空间指标，用来保障当地产业发展。余杭区投资20多亿元，打造一片城郊休闲“慢村”（是中国乡村振兴的一种系统解决方案，目的在于缓解城市快节奏的生活，使人身心放松），房车营地、山顶酒吧、自行车俱乐部、亲子主题公园等旅游项目纷纷落地。此外，余杭区还投入1.4亿元，为中泰街道实施117项改善生态、生产、生活环境的实事工程。
四、对殡葬设施建设的启示
1.细致的风险沟通，强化生命文化宣传教育。受传统思维观念的影响，殡葬设施通常被污名化，意味着恐惧、不吉利。因此，要消除公众对殡葬场所产生的“死亡恐惧”与“死亡焦虑”，需要强化对民众的生命文化教育。应将殡葬文化中对生命的热爱、人生永恒的思考、孝道的尊崇、先人优良传统的继承等生命价值文化发扬光大。例如，北京、上海等地相继举办的以“破旧立新、移风易俗”理念为主导的殡仪馆公众开放日活动就是一个很好的尝试。开放殡仪服务项目，邀请社会各界人士和媒体记者参观，揭开殡葬场所的神秘面纱，不仅有助于营造社会对殡葬设施的良好舆论环境，更是强化生命文化教育的一个抓手。通过强化民众的生命文化教育，改变民众对殡葬设施的污名化认知，有利于殡葬设施规划与建设的顺利推进。
2.政府带头，引领生态殡葬新理念。2019年，国家民政部社会事务司司长王金华提出了富有深意的“人生两问”：“人死后究竟该留存什么？不留存什么？”弄清“人生两问”就需要推动殡葬活动由重物质、重形式向重精神、重内涵转变。殡葬方式反映了社会文明进步程度，例如在英国，部分公益墓地就建在闹市区。如何在殡葬设施规划建设中引导殡葬文化发展，促进生态殡葬等新理念的传播，需要予以重点关注。政府是生态殡葬新理念的践行者，应多投资于新型生态环保葬式方面，通过公益性设施促进新理念的传播与实施。2016年9部委联合发布《关于推行节地生态葬的指导意见》，文件提出“要鼓励选择位置好、绿化好的墓区开辟节地生态墓园”，上海已经进行了一些积极尝试，取得了显著的成果。在殡葬设施建设中，需充分发挥政府的示范引领作用，弘扬社会主义核心价值观，树立殡葬新风尚，促进人与自然和谐共生。
3.确保深度参与，提升群众获得感。影响邻避效应的一个关键要素就是公民参与。2019年云南广南县民政局与八宝镇人民政府被当地村民告上法庭，起因是公益墓地建设时没有告知村民、也未征询意见。地方政府“好心”却没有把“好事”办好的例子屡见不鲜，其核心就在于缺乏民众的深度参与。应确保殡葬设施建设中群众的深层次参与，充分考虑、吸收民众的意见。加强殡葬设施的景观设计，完善殡葬设施的功能，减弱其负外部性。在欧美国家，墓地通常是城市绿地系统的一部分，不仅为民众提供殡葬服务，还承担着休闲娱乐、纪念教育等职能。借鉴部分发达国家墓园改造经验，在保留殡葬职能的同时，通过景观优化减少消极心理影响，引入休闲运动、教育观光等职能，激活墓园的生态价值及文化价值。另外，建议在公墓前分层次、分台级种植绿化树进行遮挡，一方面可以改善群众对于墓地的刻板认识，另一方面也将技术与艺术很好地融合。同时应预留专门资金对墓地周边环境进行配套改造，增强周边民众的获得感。（作者单位为上海政法学院政府管理学院）
